Overheidscommissie: uitsluiting van mensen zonder papieren moet minder strikt
In het recente en opvallende advies “Recht op menswaardig bestaan” levert de officiële Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) voorzichtig kritiek op de Koppelingswet. De roep om een minder absolute toepassing van deze uitsluitingswet tegen illegalen zal hoogstwaarschijnlijk in Ruttes torentje en Wilders’ achterkamertjes weinig gehoor vinden. Dat neemt niet weg dat het een opmerkelijk geluid betreft in de barre dorre woestijn waar rechts aan de macht is. Maar hoe integer is het advies?
De Koppelingswet van 1998 was een belangrijk ijkpunt in de oorlog van de overheid tegen illegalen. De wet maakte het mogelijk om alle computerbestanden van overheidsinstanties aan elkaar te koppelen, waardoor de bestuurlijke en maatschappelijke uitsluiting pas echt goed op gang kon komen. Werk, huisvesting, verzekeringen, alles werd verbonden aan de verblijfsstatus. In rap tempo raakten mensen zonder verblijfsvergunning alles kwijt. Een vangnet in de vorm van opvang of een uitkering was er ook niet meer, want ook daarvan werden ze uitgesloten. Doelbewust werd het leven kapot gemaakt dat ze tegen de stroom in hadden weten op te bouwen, of waarvan ze droomden om het ooit op te kunnen bouwen. De politici noemden dat “ontmoedigingsbeleid”.
Uitzichtloos
Tot op de dag van vandaag wordt het systeem van uitsluiting verder geperfectioneerd, in samenhang met meer repressie tegen illegalen. Tegelijkertijd worden er meer en meer tijdelijke verblijfsvergunningen afgegeven die elk moment weer kunnen worden ingetrokken, waardoor illegaliteit altijd op de loer blijft liggen. En eenmaal afgewezen is er geen weg meer terug. Na de “vertrektermijn” van nog geen maand om Nederland te verlaten, stopt alles. Het maakt helemaal niets uit of er wordt meegewerkt aan de eigen deportatie: plotsklaps wordt men volledig afhankelijk van het eigen sociale netwerk.
De situatie is vaak uitzichtloos, want de mogelijkheden om opnieuw verblijfsrecht te krijgen zijn steeds verder afgebroken. Illegaal gemaakte mensen raken zo de regie over hun eigen leven helemaal kwijt, verpauperen, en kampen daardoor vaak met zware psychische en lichamelijke problemen. Ondersteuning door landgenoten, vrienden of familieleden is niet oneindig, vooral omdat zij het zelf vaak ook niet breed hebben. Bovendien worden degenen die hun illegale vrienden of familieleden opvangen, getreiterd door de overheid. Hun huur- en zorgtoeslag wordt bijvoorbeeld stopgezet en soms zelfs teruggevorderd. De rechter moet nog uitmaken in hoeverre dat werkelijk ook mag. Maar ondertussen wordt de onderlinge solidariteit met opzet onder druk gezet, waardoor de mogelijkheden tot steun sneller uitgeput raken.
Het spreekt voor zich dat de doorgaans weinig kritische ACVZ zich heel wat voorzichtiger uitlaat over het uitsluitingsbeginsel. “De strikte uitvoering van de Koppelingswet en van de regelgeving over de beëindiging van de opvang hebben als consequentie dat sommige vreemdelingen zonder voorzieningen op straat terecht komen”, stellen ze zuinig. De “strikte toepassing van de Koppelingswet” kan volgens de commissie “leiden tot situaties die in strijd zijn met internationale verplichtingen”. In het rapport wordt de uitsluiting in Nederland vergeleken met Frankrijk, België en Denemarken. Nederland biedt een “lager voorzieningenniveau” dan de andere drie Europese landen, zo blijkt uit het onderzoek. In het verblijfsrechtelijk superstrenge Denemarken heeft iedereen wel recht op opvang en leefgeld. Ook in België en Frankrijk hebben alle illegalen volgens de regels recht op opvang, hoewel erkend wordt dat dit in de praktijk nog wel eens te wensen overlaat. In Nederland worden mensen zonder verblijfsvergunning echter structureel uitgesloten.
Weerbarstig
“De overheid geeft aan dat er sprake is van een sluitend beleid en dat vreemdelingen toegelaten of uitgezet worden. Als een vreemdeling niet wordt toegelaten en niet uitgezet kan worden, is dat een keuze van die vreemdeling. De praktijk blijkt echter weerbarstiger”, aldus de adviescommissie. De term “sluitend beleid” blijkt al jaren een leugen te zijn die ertoe dient om de schuld van de ellende te leggen bij degenen die juist slachtoffer zijn. De ACVZ noemt daarbij “vreemdelingen die meewerken aan vertrek, maar die nog niet uitgezet kunnen worden” en “kwetsbare vreemdelingen”, waarbij “kinderen per definitie kwetsbaar zijn en niet verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor de situatie waarin zij verkeren”.
De commissie stelt voor om in de wetgeving op te nemen dat minderjarigen onder alle omstandigheden recht hebben op opvang. Nog verder gaat de commissie met de aanbeveling dat zij helemaal niet meer onder de Koppelingswet zouden moeten vallen, waardoor ze aanspraak zouden kunnen maken op alle voorzieningen. “Dit geldt dan natuurlijk niet voor de meerderjarige gezinsleden”, aldus de ACVZ. Kwetsbare personen zouden ook opvang en andere voorzieningen geboden moeten worden, evenals mensen die “nog niet kunnen terugkeren en meewerken aan hun uitzetting”. En aanvragen voor voorzieningen zouden niet met een simpel verwijzen naar de Koppelingswet moeten worden afgewezen, maar er zou een “individuele belangenafweging” gemaakt moeten worden waarbij getoetst wordt aan internationale normen.
Het rapport is vrij uniek. De werking van de Koppelingswet wordt flink aangetast als de overheid de aanbevelingen zou overnemen. Maar waarom heeft het zo lang geduurd voordat er door de commissie aan de bel getrokken werd? Over de ellendige gevolgen van de Koppelingswet zijn al zoveel verhalen geschreven en rapportages gemaakt. Pas na 15 jaar Koppelingswet stelt de ACVZ uiterst voorzichtig dat er “situaties kunnen ontstaan” die in strijd zijn met de “menselijke waardigheid”, zoals beschreven in mensenrechtenverdragen.
Overboord
Sterker nog, dezelfde commissie die nu de “strikte toepassing van de Koppelingswet” een “knelpunt” noemt, kwam zeven jaar geleden met heel andere aanbevelingen op de proppen. Een rapport uit 2005 pleit namelijk voor een strengere toepassing van de Koppelingswet. Woningbouwverenigingen moesten verplicht gaan controleren op “onrechtmatige bewoning” en interventieteams moesten privé-woningen kunnen binnenvallen op jacht naar illegalen. “De feitelijke toegang tot huisvesting” moest worden “geminimaliseerd”, aldus de ACVZ toen.
Het is dan ook niet vanuit mededogen of medemenselijkheid dat de commissie een andere koers vaart. Nederlandse en internationale rechters en adviesorganen hebben de staat meerdere keren op de vingers getikt. Een groeiende berg van uitspraken zet de Koppelingswet in individuele gevallen buitenspel. Dat is natuurlijk flink beschamend voor de overheid. In de rechtszaal wordt een stevig robbertje gevochten tussen advocaten van mensen zonder verblijfsrecht en de advocaat van de staat. Juridische strijd creëert zo ruimte waar in de parlementaire politiek juist al jaren geen ruimte is. Het rapport is daar een reactie op, met als doel om “het aantal juridische procedures dat wordt gevoerd over opvang en andere voorzieningen te verminderen”. Gewezen wordt op de praktijk in België, waar gerechtelijke uitspraken wel worden omgezet in beleid.
Niet te miskennen is ook de behoefte van de landelijke overheid om nu eens en voor altijd af te rekenen met de gemeentelijke noodopvangen voor vluchtelingen. Bij de pardonregeling van 2007 werd afgesproken dat gemeenten de lokale opvangen zouden sluiten, omdat ze het migratiebeleid doorkruisen. Volgens de leugen van “het sluitend beleid” zouden “schrijnende gevallen” niet meer bestaan. Iedereen wordt uitgezet of gelegaliseerd, zo liet de toenmalige staatssecretaris van Justitie Nebahat Albayrak enthousiast weten. Maar ondanks de druk vanuit de regering gingen heel wat gemeenten toch door met hun – beperkte – opvang. Deze “spanning tussen het centrale vreemdelingenbeleid en de lokale voorzieningenpraktijk” hoopt de ACVZ “te verminderen”. Het is daarbij nog steeds de bedoeling om de gemeentelijke opvangen te sluiten.
Meewerkcriterium
De combinatie van perfectionering van de uitsluiting enerzijds en intensivering van de illegalenjacht anderzijds zorgt ervoor dat illegalen steeds dieper ondergronds worden gedrongen, waardoor ze natuurlijk ook steeds meer uit het oog van de overheid raken. 
Dat is een bron van zorg voor de staat. “Vreemdelingen kunnen beter aan hun terugkeer werken wanneer zij een dak boven hun hoofd hebben en hun tijd niet hoeven te besteden aan overleven op straat. Met het oog op de uitzetting is het ook voor de overheid zinvol om zicht op de vreemdeling te hebben”, stelt de commissie. Men pleit dan ook voor de herinvoering van “het meewerkcriterium”. Illegalen worden dan voor de “keuze” gesteld: of opvang maar dan ook meewerken aan deportatie naar landen vol armoede en geweld, of in Nederland in de goot creperen. Als mensen zich gedwongen zien om de tweede optie te kiezen, dan kunnen ze geen “schrijnende gevallen” zijn, want ze hebben er immers zelf voor gekozen, zo zal de staat vervolgens redeneren. Dat Leers en consorten zich iets gaan aantrekken van het advies, lijkt uiterst onwaarschijnlijk. De politieke ruimte om juist nu meer voorzieningen voor illegalen te gaan scheppen is er simpelweg niet. Bovendien lost het kabinet Bruin I de problemen in het algemeen liever op met nog meer repressie.
Zal een eventuele volgende regering met sociaal-democraten erin zich meer aantrekken van het advies? Sinds het begin van de jaren 90 zijn het juist PvdA-bewindslieden geweest die het systeem van de administratieve en sociale apartheid hebben ingevoerd en geperfectioneerd. Onder aanvoering van sociaal-democratische ministers en staatssecretarissen werden illegalen steeds meer uitgesloten. Alleen door aanhoudende strijd van en voor migranten en vluchtelingen kan worden bereikt dat sociaal-democraten straks wat uitsluitingsregels afschaffen of verzachten.
Mariët van Bommel