De Fabel van de illegaal 44/45, voorjaar 2001
Auteur: Jelle van Buuren
Het lukt de landen van de Europese Unie (EU) maar niet om op grote schaal vluchtelingen te verwijderen. Zo nu en dan vertrekt er een charter vol afgewezen vluchtelingen of illegale arbeidsmigranten naar een verre bestemming. Individuele uitzettingen vinden ook elke dag plaats. Maar van het officiële motto - wie niet wordt toegelaten, moet terug - komt in de praktijk onvoldoende terecht, althans volgens de beleidsmakers. De EU rammelt dan ook steeds vaker met de geldbuidel om herkomstlanden te dwingen hun onwelkome landgenoten terug te nemen.
Een belangrijke reden voor het rammelend functioneren van het "sluitstuk van het vreemdelingenbeleid" is het verzet van vluchtelingen zelf. Uitgeprocedeerde vluchtelingen worden geacht zelf hun biezen te pakken. Dat doen de meesten vanzelfsprekend niet. Een illegaal verblijf in de EU, hoe moeilijk dat ook is, heeft de voorkeur boven terugkeer naar het land dat ze ontvlucht zijn. Dat veel vluchtelingen volgens de immer aangescherpte regels niet in aanmerking komen voor een verblijfsstatus, zegt immers meer over het westerse vluchtelingenbeleid dan over de realiteit in de herkomstlanden.
Een ander probleem waar de Europese landen tegen aanlopen is het gebrek aan medewerking van de herkomstlanden. Volgens internationale regels moet een staat waarnaar wordt verwijderd, instemmen met de komst van de te deporteren vluchtelingen. Volgens diezelfde internationale rechtsregels zijn staten in principe verplicht hun onderdanen terug te nemen. Maar met die regel wordt de hand nog wel eens gelicht. Een flink aantal staten weigert hun gevluchte onderdanen terug te nemen.
Geldbuidel
In een rapport van het CIREFI, een EU-onderzoekscentrum waar informatie wordt verzameld en uitgewisseld over het asielbeleid van de lidstaten, wordt een opsomming gegeven van de problemen waar de lidstaten mee kampen. Vaak is het lastig de identiteit van vluchtelingen vast te stellen. Niet elk land kent zo'n geperfectioneerd bevolkingsadministratiesysteem als Nederland. Duitsland merkt in het rapport bijvoorbeeld zuurtjes op dat in het geval van Bangladesh, Algerije en China "alle gegevens in het land van oorsprong tot in het oneindige worden nagetrokken" door de plaatselijke autoriteiten. Frankrijk moppert dat de Angolese ambassade "weigert laissez-passers af te geven". Bovendien laat de ambassade vluchtelingen die bij hen worden voorgeleid om hun identiteit vast te stellen, "een verklaring ondertekenen waarin betrokkene erkent dat hij geen Angolees is, maar Zaïrees". Andere landen nemen alleen onderdanen terug die vrijwillig terugkeren, of stellen allerlei aanvullende eisen. Soms is er simpelweg geen ambassade aanwezig, of zijn de diplomatieke relaties niet al te best.
Om deze obstakels te overwinnen voert Nederland, samen met Duitsland, al jarenlang een verwoede lobby binnen de EU om de weigerachtige landen van herkomst onder druk te zetten. Men wil met alle herkomstlanden zogenaamde terugkeer- en overnameovereenkomsten sluiten, waarin de herkomstlanden zich tot in detail verplichten hun geïllegaliseerde onderdanen terug te nemen. De Nederlands-Duitse inzet werd 2 jaar geleden beloond. In het Verdrag van Amsterdam werd opgenomen dat de EU voortaan terugkeerovereenkomsten moet opnemen in allerlei akkoorden met derde landen. Om de herkomstlanden over de streep te trekken grijpen de Europese landen naar hun sterkste wapen: economische macht, oftewel de geldbuidel.
Handel is handel
De kandidaat-lidstaten van de EU werden als eerste verplicht terug- en overnameovereenkomsten af te sluiten. Van een keuze was geen sprake: het sluiten van dit soort overeenkomsten is een noodzakelijke voorwaarde om EU-lid te mogen worden. Op die manier creëerde de EU een 'cordon sanitaire': de omringende landen vormen bufferstaten die niet alleen de taak hebben vluchtelingen en migranten bij de grenzen te weren, maar ook de verantwoordelijkheid krijgen voor de opvang en deportatie van vluchtelingen die uit de EU worden verwijderd.
Daarna richtte de EU de blik op de verder gelegen landen. Of de EU erin slaagt overnameclausules op te nemen hangt zowel af van de hardnekkigheid van de EU, als van de manoeuvreerruimte van de derde staat. China bijvoorbeeld, dat weigert gevluchte onderdanen terug te nemen, zal niet al te zeer lastig gevallen worden met deze materie, ondanks alle krokodillentranen over het lot van gesmokkelde Chinezen. De EU wil te graag een economische voet tussen de deur van deze enorme vrije markt-in-wording.
De resultaten op dit gebied zijn dan ook wisselend. In recente samenwerkingsakkoorden met Bangladesh, Pakistan, Egypte en Jordanië is een standaardclausule opgenomen met betrekking tot terug- en overname. Bij onderhandelingen met Zuid-Afrika slaagde de EU er niet in een terugkeerclausule opgenomen te krijgen. Wel is afgesproken dat er zal worden samengewerkt bij de bestrijding van illegale immigratie. Aangezien er slechts een gering aantal Zuid-Afrikanen hun heil in Europa zoeken, vond de EU dit probleem niet groot genoeg om er veel stampei over te maken.
Speciale clausule
De EU sloeg echter een grote slag tijdens de onderhandelingen met 77 landen uit Afrika, het Caribisch gebied en de Pacific, de zogenaamde ACP-landen, over een nieuw Lomé-verdrag. Deze onderhandelingen startten in 1998 en werden in 2000 afgerond. Op het laatste moment, toen na moeizame onderhandelingen een akkoord dichtbij leek, legde de EU onverwacht de eis op tafel dat een terugnameverplichting in het akkoord diende te worden opgenomen. Volgens deze clausule zouden de ACP-landen niet alleen verplicht worden hun eigen onderdanen terug te nemen, maar ook staatlozen en mensen uit andere landen, die via het betrokken ACP-land naar de EU zijn gereisd.
De ACP-landen stonden niet te trappelen om deze eis in te willigen. Vooral de verplichting ook andere dan de eigen onderdanen terug te nemen stuitte op verzet. Volgens de ACP-landen was hier geen basis voor in het internationale recht. Een mening die overigens gedeeld werd door de Juridische Dienst van de Europese Commissie. Die stelde dat er weliswaar internationale regels zijn die in zijn algemeenheid staten verplichten hun onderdanen terug te nemen, maar dat die regels pas afdwingbaar zijn als er specifieke overeenkomsten over gesloten zijn. Een internationale verplichting om niet-onderdanen terug te nemen bestaat al helemaal niet.
Veertig miljard argumenten
Maar de EU had een sterke troef in handen: het akkoord dat op tafel lag bevatte afspraken over een slordige 40 miljard gulden aan hulp en economische handel. Hoewel deze handelsafspraken vooral in het voordeel van de EU-lidstaten zijn, vormt het voor de regeringen en bepaalde economische sectoren van de armlastige ACP-landen toch een niet te versmaden economische injectie. Met veel tegenzin gingen de ACP-landen dan ook akkoord met de Europese eisen en werden zo opgezadeld met de verantwoordelijkheid voor vluchtelingen uit alle hoeken van de wereld die in de rijke Europese landen niet gewenst of bruikbaar zijn.
De ACP-landen wisten nog wel te bewerkstelligen dat precieze afspraken over terugname van niet-onderdanen in aparte bilaterale overeenkomsten moeten worden vastgelegd. Dat leidde in Nederland tot grote teleurstelling bij het CDA. "Bedroevend", noemde woordvoerder Maxime Verhagen het bereikte resultaat. Ook het ontbreken van sancties bij het niet nakomen van terugnameverplichtingen stelde hem zwaar teleur. Maar minister Eveline Herfkens van Ontwikkelingssamenwerking verzekerde hem dat door de gemaakte afspraken "een ACP-land niet kan weigeren zo'n bilaterale overeenkomst met een EU-land te sluiten". Herfkens meldde ook trots dat Nederland tijdens de onderhandelingen krachtig had ingezet op het opnemen van de clausules. "Deze inzet heeft er in belangrijke mate toe bijgedragen dat deze clausule daadwerkelijk bij dit verdrag is opgenomen", aldus de minister.
Georganiseerde criminaliteit
Een andere doorbraak werd bereikt tijdens de onderhandelingen over een verdrag van de Verenigde Naties tegen georganiseerde criminaliteit. Aan dit verdrag werd een apart protocol gekoppeld over de bestrijding van mensensmokkel en illegale immigratie. In dit protocol zijn ook overnameclausules opgenomen. Het verdrag moet nog door de VN-landen worden geratificeerd, dus het duurt nog wel even voor de bepalingen van kracht zijn. Bovendien zullen de overnameclausules in tal van bilaterale afspraken geconcretiseerd moeten worden. Elk land kent immers problemen met de verwijdering van specifieke groepen vluchtelingen.
De EU streeft naar een steeds verdere verfijning van de terugname-overeenkomsten. De High Level Working Group (HLWG), een ambtelijke EU-werkgroep die een sluitend pakket anti-immigratiemaatregelen ontwikkelt voor Irak, Albanië en Kosovo, Somalië, Afghanistan en Sri Lanka, probeert bijvoorbeeld voor deze landen precieze afspraken te maken over terugname.
Even afrekenen
In de terugname-overeenkomsten wordt geen druppel inkt gemorst aan garanties voor de verwijderde vluchtelingen. Volgens de Nederlandse regering is dat niet meer dan logisch: als een rechter besluit tot verwijdering, dan bestaat er dus geen gevaar voor een vluchteling en is het niet nodig daar in terugname-overeenkomsten verder over te zeuren. Hoe het de vluchteling verder zal vergaan is niet langer een Nederlandse verantwoordelijkheid. Kan hij of zij daar asiel aanvragen? Wordt de vluchteling subiet doorgedeporteerd naar weer een ander land? Moeten de vluchtelingen voor eeuwig bivakkeren in een van vele vluchtelingenkampen in de regio? De EU wast de handen in onschuld.
De terugname-overeenkomsten betekenen in feite handel in uitgeprocedeerde vluchtelingen. Voor arme landen is het weinig aantrekkelijk vluchtelingen terug te nemen. Of het zijn 'onruststokers', of het betekent meer monden voeden. De kapitaalstroom van landgenoten in het rijke westen is voor veel van deze landen bovendien een niet te missen inkomstenbron. Daarnaast vangen de zuidelijke landen al 95 procent van de vluchtelingen in de wereld op.
Wat de EU betreft mag daar nog wel een procentje of wat bovenop. Om de herkomstlanden te overtuigen van de juistheid van deze zienswijze wordt als breekijzer economische hulp en handel ingezet. Willen jullie tomaten exporteren naar de EU? Dan eerst even wat vluchtelingen terugnemen. Handel blijft handel, ook als het om vluchtelingen gaat.