Smerig steekspel tussen Teeven, gemeenten en rechters over vluchtelingenopvang

Onder druk van de strijd die vluchtelingen de laatste jaren aan het voeren zijn, blijft het getouwtrek over de opvang van mensen zonder papieren doorgaan. Over hun hoofden heen sollen staatssecretaris van Justitie Fred Teeven en gemeenten met hun levens. De Amsterdamse Vluchthaven-vluchtelingen dreigen zeer binnenkort opnieuw op straat te worden gezet. Ondertussen hebben twee Duitse rechters geweigerd om vluchtelingen terug te sturen naar Nederland, omdat ze hier het risico lopen “onder het bestaansminimum te moeten leven”.

In oktober 2013 besliste het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) al dat mensen zonder verblijfsrecht niet op straat mogen worden gedumpt zonder onderdak en voedsel. Aanleiding voor deze beslissing was een klacht die de Conference of European Churches had ingediend over het uitsluitingsbeleid van de Nederlandse staat. Teeven haastte zich toen om arrogant te verklaren dat hij “niet in de houding ging springen” voor het ECSR. Maar in november maakte hij wel afspraken met de gemeente Amsterdam over tijdelijke opvang voor een deel van de vluchtelingenactiegroep Wij Zijn Hier. Ook bij andere gemeenten bestaan plannen om mensen zonder papieren op te vangen. Maar die opvang wordt door Teeven en de gemeenten nadrukkelijk ingezet als breekijzer om zoveel mogelijk vluchtelingen het land uitgewerkt te krijgen.

“Grote imagoschade voor Nederland”, aldus advocaat Pim Fischer op 10 mei, toen een Duitse rechter voor het eerst verbood om een vluchteling naar Nederland terug te sturen vanwege de hier gevoerde uithongeringspolitiek. “Een groot buurland vindt dat wij onder de grens van de menselijke waardigheid zijn gezakt.” Ondertussen hebben twee rechters in vijf rechtszaken al vergelijkbare uitspraken gedaan. In die zaken gaat het om vluchtelingen die eerder in Nederland asiel hadden aangevraagd en daarna uitgeprocedeerd waren geraakt. Volgens EU-beleid mogen vluchtelingen maar in één Europees land asiel aanvragen. Duitsland zou deze vluchtelingen daarom moeten terugsturen naar Nederland. Maar de rechter heeft daar nu in een voorlopige uitspraak een stokje voor gestoken. De Duitse staat heeft volgens de rechter “een grondwettelijke medeverantwoordelijkheid” als de teruggestuurde vluchteling in Nederland “het risico loopt op een leven met een verbod om te werken en tegelijkertijd het ontbreken van ondersteuning door de staat, in het bijzonder met betrekking tot onderdak en voeding”. En dat is in strijd met de in Duitsland grondwettelijk vastgelegde “menselijke waardigheid”. Eerder bepaalde het Bundesverfassungsgericht, dat rechtspreekt over de Duitse grondwet, dat “het migratiebeleid geen rechtvaardiging kan vormen om mensen onder het fysieke en sociale minimum te laten leven”. Volgens de rechter die oordeelde in de zaak van de vluchtelingen, houdt dat in dat “de wetgever voorzieningen die het bestaansminimum garanderen, niet zou moeten koppelen aan verblijfsstatus”. Oftewel: de Nederlandse staat gaat in de ogen van de Duitse rechter te ver met zijn uitsluitingspolitiek.

Bochten

De beslissing van de Duitse rechter is mede beïnvloed door de uitspraak van het ECSR en door de vluchtelingenstrijd van de laatste jaren, die de harde werkelijkheid van de uitsluiting nog meer bekend heeft gemaakt. De Nederlandse organisatie Kerk in Actie leverde daarover informatie aan de Duitse rechter, evenals een Duits kerkgenootschap dat samen met een van de vluchtelingen de leefomstandigheden van afgewezen vluchtelingen in Nederland heeft opgetekend. “Daar op dit moment niet met zekerheid is uit te sluiten dat de verzoeker bij terugkeer in Nederland wederom dakloos zal worden en zonder levensmiddelen zal zitten, overweegt de rechtbank dat, gezien de op het spel staande lichamelijke integriteit van de verzoeker, deze voorlopig van uitzetting verschoond dient te blijven”, bepaalde de rechter. “Zelfs als een vluchteling zich meldt om mee te werken aan terugkeer, is er geen garantie dat hij onderdak krijgt”, liet de rechter ook nog weten.

Dat is in tegenspraak met het propagandaverhaal dat Teeven voortdurend afdraait. De VVD-er beweert steeds dat alle vluchtelingen die “meewerken aan vertrek”, opvang kunnen krijgen. Maar dat klopt niet, omdat vluchtelingen alsnog op straat worden gezet, als het na vier weken vertrektermijn en maximaal twaalf weken in het vertrekcentrum nog niet is “gelukt” om hen het land uit te werken. Verder schreef Teeven begin mei aan de Tweede Kamer dat “de wijze waarop Nederland het voor uitgeprocedeerde vreemdelingen mogelijk maakt om onderdak te krijgen”, dus de termijn van vier plus twaalf weken, “aansluit” bij de ECSR-uitspraak. Volgens Teeven zou het ECSR “op dit moment” zelfs “geen specifieke punten aanwijzen waarop het Nederlands beleid tekort zou schieten”. Een bizarre en schandalige stellingname, aangezien het ECSR Nederland juist aanmaant om een van de fundamenten van het beleid van migratiebeheersing, namelijk uitsluiting van mensen zonder papieren, aan te passen.

In tegenstelling tot zijn bewering dat Nederland al zou voldoen aan de ECSR-uitspraak, merkt Teeven tegelijkertijd ook nog steeds op dat hij die uitspraak niet zal uitvoeren. Hij wringt zich daarbij in allerlei bochten. Zo zou de uitspraak niet hoeven te worden opgevolgd, omdat die slechts “voorlopig” zou zijn. Inderdaad gaat het niet om een definitieve uitspraak, maar het is ook niet “een voorlopig oordeel” dat Teeven zomaar naast zich neer kan leggen. Het betreft namelijk een ordemaatregel waar hij met onmiddellijke ingang gevolg aan zou moeten geven. De staatssecretaris probeert de Tweede Kamer bovendien een rad voor de ogen te draaien door te beweren dat het nog niet duidelijk is of de klachtprocedure wel inhoudelijk beoordeeld kan worden. Maar het ECSR heeft al in de zomer van 2013 beslist dat de procedure “ontvankelijk” is. En vanzelfsprekend komt Teeven ook met het argument op de proppen dat het ECSR geen bindende uitspraken kan doen. Dat klopt op zich wel, maar bindend of niet, Nederland is wel degelijk verplicht om het internationale verdrag na te leven waar het ECSR zijn uitspraak op heeft gebaseerd. En Nederlandse rechters, die uiteraard bindende uitspraken kunnen doen, kunnen hun beslissingen baseren op de gezaghebbende uitspraak van het ECSR. Die uitspraak kan dus niet zomaar terzijde worden geschoven. Onlangs bevestigde een Amsterdamse rechter inderdaad dat iemand zonder papieren, een Ghanese man, op basis van de ECSR-uitspraak “recht heeft op een menswaardig bestaan waarvoor voedsel, kleding en onderdak een vereiste zijn”. Weliswaar bepaalde de rechter dat de man daarvoor geen beroep kon doen op de Wet Werk en Bijstand. Maar de rechter erkende daarbij wel dat de staat “een positieve verplichting” heeft om de man een menswaardig bestaan te bieden. Daarmee wordt het uitsluitingsbeleid en met name de Koppelingswet, waardoor mensen zonder verblijfsvergunning geen recht hebben op overheidshulp voor onderdak en eten, aan de kant geschoven. Het is van groot belang dat meer Nederlandse rechters, net als de Duitse rechter, zullen oordelen dat het onthouden van onderdak en eten een inbreuk is op het recht op een menswaardig bestaan.

Verdeel- en heerskampioen

Ondanks de praatjes van de staatssecretaris is het afgelopen half jaar een grote groep vluchtelingen, die wettelijk gezien geen recht zou hebben op onderdak, wel degelijk opgevangen via een samenwerkingsproject tussen de gemeente Amsterdam en… Teeven zelf. Het gaat daarbij om een deel van de Wij Zijn Hier-groep die in Amsterdam al twee jaar met tentenkampen en vanuit kraakpanden actie voert voor verblijfsrecht en onderdak. In een door de rijksoverheid ter beschikking gesteld pand, een voormalige gevangenis in de Havenstraat, kreeg een deel van de groep zes maanden lang bedden en eten. Maar daar zaten wel wat keerzijden aan. Zo mochten lang niet alle vluchtelingen daar gebruik van maken. Velen moesten zich nog steeds zelf maar zien te redden. Ze bivakkeren in overvolle gekraakte panden met nauwelijks voorzieningen. Op dit moment zijn dat de Vluchtgarage en de Vluchtmarkt. De leefomstandigheden in de Vluchtgarage zijn zo beroerd dat een Amsterdamse rechter in april stelde dat het leven daar vergelijkbaar is met een leven op straat. En de Vluchtmarkt wordt sinds kort bedreigd met strafrechtelijke ontruiming.

De gemeentelijke opvang in de Havenstraat werd omgedoopt tot Vluchthaven, maar een veilige haven voor de vluchtelingen was het zeker niet. Sowieso deugt het al niet dat de opvang plaatsvindt in een oude bajes, waar de bewaking pasjes en bezoekers controleert en de vluchtelingen in cellen moeten wonen. Bovendien moesten de daar toegelaten vluchtelingen een contract ondertekenen dat ze zouden meewerken aan terugkeer naar hun land van herkomst. Het ‘succes’ van het pilotproject zou worden bepaald door de hoeveelheid vluchtelingen die daadwerkelijk het land uitgewerkt kan worden. De gemeente Amsterdam zette hen zwaar onder druk om zich te laten deporteren naar landen vol armoede en geweld.

Volgens de regeling van het pilotproject zou de opvang op 1 juni moeten eindigen, aanstaande zondag dus. De vluchtelingen verkeren nog steeds in grote onzekerheid over wat er nu met hen gaat gebeuren. Burgemeester Eberhard van der Laan gaf in de raadsvergadering van vorige week ook al geen duidelijkheid: “Ik heb overleg gehad met de staatssecretaris en er zijn nog een aantal dingen die we onderzoeken en bespreken. Ik heb bovendien nog overleg met de G4, dus ik kan nog niet alles bespreken omdat dat nog niet helemaal klaar is.” Wel werd al duidelijk dat de gemeente de groep vluchtelingen nog verder zal opsplitsen. Een groep van vijftig mensen zal door de Amsterdamse GGD worden gekeurd voor nieuwe opvang. De GGD heeft al vaker doodzieke mensen zonder papieren de straat opgestuurd. Het is dus maar de vraag wat deze keuring voor de vluchtelingen gaat opleveren. Daarnaast is er volgens de PvdA-burgervader “een groep mensen die geen enkel perspectief heeft en ook geen medisch probleem. Het uitgangspunt is dat zij hun afspraak nakomen”, oftewel: dat ze zichzelf op straat zetten na 31 mei of eventueel “een korte tijd later”. Verdeel- en heerskampioen Van der Laan stelt verder dat er “een flinke groep is die heel dicht bij de beslissing is om terug te keren, maar die dat niet zegt vanwege de groepsdynamiek van mensen die totaal kansloos zijn, maar toch vinden dat ze zouden moeten kunnen blijven”. Die eerste groep wil Van der Laan “uit de Vluchthaven halen om die laatste periode zonder die druk te zitten”. Zonder de zogenaamde “groepsdruk” misschien, maar des te meer met de druk van in hun nek hijgende gemeenteambtenaren die graag willen bewijzen dat zij beter zijn in het uitzetmachientje spelen dan de Dienst Terugkeer en Vertrek zelf.

Experiment

Van der Laan wil weliswaar “in het midden laten of de Vluchthaven een succes genoemd mag worden”, maar uit andere bron valt onder overheidsambtenaren teleurstelling te horen over het aantal vluchtelingen die het land zijn uitgewerkt. “De waarheid gebiedt me u te melden dat de ervaringen in Amsterdam niet positief stemmen”, schreef de Haagse burgemeester Jozias van Aartsen half mei aan de gemeenteraad. Toch wil ook de gemeente Den Haag een volgens hem “oprechte poging doen” om noodopvang voor vluchtelingen te realiseren, ditmaal voor de vluchtelingen in het Vluchthuis, de gekraakte kerk aan de Haagse Sportlaan. De bewoners moeten zich dan natuurlijk wel “bekend maken en zich actief inzetten om uit hun huidige situatie te komen”. En vanzelfsprekend betekent dat ook hier: geen perspectief op verblijfsrecht, dan uit Nederland vertrekken. Niet wordt vermeld hoe het zit met vluchtelingen die door de huidige regels geen kans maken op verblijfsrecht, maar ook niet terug kunnen keren.

“Zoals u bekend”, aldus Van Aartsen in zijn brief, “dring ik er al lange tijd bij de rijksoverheid op aan dit vraagstuk structureel op te lossen. Na het nodige overleg heeft de staatssecretaris zich in januari bereid verklaard samen met de gemeente uitsluitend voor de bewoners van de gekraakte Sacramentskerk bij wijze van experiment een tijdelijke opvang van maximaal twintig weken te realiseren.” Maar de staatssecretaris komt niet over de brug, en Van Aartsen moet dan ook “constateren dat, hoewel er intensief is geprobeerd dit experiment vorm te geven, er ook na een laatste schriftelijk beroep dat ik op de staatssecretaris heb gedaan, geen pand door het Rijk ter beschikking is gesteld.” De gemeente zal daarom nu zelf opvang gaan realiseren, maar “de kosten voor de huisvesting zullen bij het Rijk in rekening worden gebracht”. Teeven en Van Aartsen, beiden VVD-ers, zullen het dus onderling moeten gaan uitvechten wie de opvang gaat betalen.

Naast de al bestaande vormen van opvang in een aantal gemeenten vinden er her en der ook nieuwe ontwikkelingen plaats. In Utrecht heeft de verantwoordelijke wethouder toegezegd dat het particuliere opvanginitiatief Toevlucht langer open zal kunnen blijven. In het Nijmeegse coalitieakkoord valt te lezen dat de gemeente het “onacceptabel vindt dat veelal getraumatiseerde personen op straat belanden”. De gemeente wil daarom “bed, bad en brood faciliteren” en er zal “structureel 60.000 euro worden uitgetrokken voor extra noodopvang en geneesmiddelen”. De gemeente wijst er wel nog even op dat zij “hiertoe wettelijk niet verplicht zijn”.

Worst

Maar daarover valt te twisten. In rechtszaken van mensen zonder papieren heeft de rechter al eerder een gemeentelijke “zorgplicht” aangenomen. En het ECSR legt de overheid de plicht op om ervoor te zorgen dat mensen niet onder het bestaansminimum komen te leven. Aan de andere kant zijn al die pilots, experimenten en initiatieven wel in strijd met het koppelingsbeginsel dat bepaalt dat mensen zonder papieren geen recht hebben op overheidsvoorzieningen. In het bestuursakkoord van 2007 werd bovendien in ruil voor het “generaal” pardon tussen gemeenten en toenmalig staatssecretaris van Justitie Nebahat Albayrak afgesproken dat de noodopvangen voor illegalen gesloten zouden worden. Gemeenten die desondanks hun noodopvang open hielden, kregen het met de landelijke overheid aan de stok. Maar het zogenaamde “sluitend beleid” waar Albayrak destijds over sprak, is er uiteraard nooit gekomen. Simpelweg omdat niet alleen een heleboel vluchtelingen en migranten niet terug wíllen keren, maar ook niet uitgezet kúnnen worden en tegelijkertijd niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning. Met de steeds strengere toelatingseisen, en met vaker ingetrokken verblijfsvergunningen, komen er steeds meer mensen in de illegaliteit en daarna op straat terecht. Een deel daarvan moet zich schuil houden, omdat ze anders in de gevangenis en daarna in het vliegtuig belanden. Maar een ander deel is “onuitzetbaar”, en kan niet gedwongen gedeporteerd worden omdat veel landen van herkomst dat niet accepteren. Vluchtelingen die “vrijwillig” zouden kunnen terugkeren, moeten gemanipuleerd worden, als het aan Teeven ligt, waarbij opvang als een worst voor hun neus wordt gehouden en opnieuw dakloos raken als dreigement wordt gebruikt. De opvang van Teeven en consorten gaat niet over een “humaner” beleid waarbij menselijke waardigheid voorop staat, maar over actievoerende vluchtelingen die voor de rest van de samenleving weer onzichtbaar gemaakt moeten worden en over groepen vluchtelingen die tegen elkaar uitgespeeld moeten worden.

Het wrede spel dat bewindslieden met de levens van vluchtelingen spelen, wordt niet tegengehouden door de uitspraak van de Duitse rechter of van het ECSR. Die uitspraken geven geen recht op verblijfsrecht en vormen ook geen garantie tegen uitzetting. Ze zijn niet voldoende in de strijd van de vluchtelingen voor een beter leven. Maar wel zorgen ze voor druk op bewindslieden om te komen tot een recht op opvang dat los staat van de vraag of een vluchteling kan of wil terugkeren. Vluchtelingen en hun advocaten, hulpverleners en activisten kunnen deze uitspraken aangrijpen om te proberen terrein te winnen. Dat is heel moeilijk, nu de opvang van mensen zonder papieren de inzet lijkt te zijn geworden van een smerig steekspel. Het is daarbij zaak dat vluchtelingen en hun ondersteuners zich niet tegen elkaar laten uitspelen. Het onthouden van eten en onderdak aan vluchtelingen en migranten blijft altijd onmenselijk. De uithongeringspolitiek mag niet langer het fundament van het beleid zijn. Vluchtelingen en migranten zijn hier, blijven hier, en hebben recht op een menswaardig bestaan.

Mariët van Bommel