Tweede Kamer wil demonstratierecht inperken: alleen de WOM of ook de Grondwet?

Op vrijdag 19 april 2024 stuurden de ministers Hugo de Jonge (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en Dilan Yeşilgöz-Zegerius (Justitie en Veiligheid) een brief aan de Tweede Kamer over demonstratierecht. Ze schrijven dat ze “in de gebeurtenissen van de afgelopen maanden” een reden zien om onderzoek te doen naar “versteviging van het handelingsperspectief” en de “bestendigheid van het wettelijke kader”. Ik denk dat ze bedoelen dat ze willen kijken naar hoe de bestaande mogelijkheden tot ingrijpen bij demonstraties uitgebreid kunnen worden en hoe de bestaande wetgeving strenger kan worden gemaakt. Kortom, de ministers zijn op zoek naar manieren om het demonstratierecht in te perken.

De 19 pagina’s lange brief is de moeite van het lezen waard. Zo bevat het een samenvatting van de vrijheden en rechten van demonstranten en activisten – een samenvatting waar menige juridische training door de actiebeweging niet aan kan tippen. Maar ik schrijf dit artikel met een specifieke vraag: wat kun je uit deze brief opmaken over de wetswijzigingen die de ministers nu al voor ogen hebben?

Deze vraag is belangrijk, omdat het beantwoorden ervan zeer nuttig zal zijn om ons voor te bereiden op de inperking van het demonstratierecht waar de ministers overduidelijk op aansturen. Wetswijzigingen zijn een uitgerekt proces waarbij we de politiek kritisch in de gaten moeten houden, helemaal als het inperken van demonstratievrijheid het doel wordt.

Drie ankerpunten van het demonstratierecht

De ministers beginnen hun brief met een verwijzing naar een eerdere Kamerbrief (“Demonstratierecht in Nederland”) van 7 juli 2023 van Hanke Bruins Slot, toenmalig minister van Binnenlandse Zaken. De strekking van die eerdere brief is dat er geen reden is om het wettelijke kader voor demonstraties aan te scherpen. Het fundament van het demonstratierecht is sterk, zo laat de brief van Bruins Slot zien. Hoewel de toepassing van de wet in de praktijk vaak lastige vraagstukken opwerpt, vond ze het wettelijke kader zelf voldoende.

Dit wettelijke kader wordt gevormd door drie ankerpunten: de Nederlandse Grondwet (artikel 9); internationale verdragen, in het bijzonder artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM); en de Wet Openbare Manifestaties (WOM). Als je het wettelijke kader voor demonstraties wil aanpassen, dan zul je dus moeten sleutelen aan een van deze drie ankerpunten. Na het lezen van de brief van De Jonge en Yeşilgöz-Zegerius krijg ik niet de indruk dat ze het openbreken van internationale verdragen als mogelijkheid willen meenemen. Het is de Nederlandse wetgeving die ze willen aanpakken.

Twee eerder aangekondigde wijzigingen van de WOM

Een wijziging van de WOM ligt voor de hand. Zo’n wijziging stond namelijk al in de planning. Toen minister Bruins Slot op 7 juli 2023 aan de Kamer schreef, kondigde ze aan dat twee wijzigingen van de WOM, die al in 2015 voorgesteld waren, bij de eerste gelegenheid zouden worden uitgevoerd. Het ging hier om de volgende punten:

• 1. Een “verduidelijking van de bevoegdheid om een betoging te verbieden (artikel 5 WOM) en te beëindigen (artikel 7 WOM)”. Burgemeesters mogen bij demonstraties die niet zijn aangemeld, of waar niet wordt voldaan aan de voorschriften of aanwijzingen, alleen ingrijpen op grond van de in de WOM genoemde beperkingsgronden: gezondheid, verkeer en wanordelijkheden (artikel 2). Deze wijziging sluit aan bij een aanbeveling die Amnesty International deed in 2022 (“Demonstratierecht onder druk”).
• 2. Expliciet maken dat “ook in het geval dat geen kennisgeving is gedaan van een voorgenomen manifestatie, voorschriften of beperkingen kunnen worden gesteld of een verbod kan worden gegeven”. Met andere woorden, het moet duidelijker in de wet staan dat die wet ook geldt voor niet-aangemelde demonstraties.

Terzijde, ik zie zelf weinig bezwaar tegen de wijzigingen die Bruins Slot aankondigde. De eerste is duidelijk een versteviging van de vrijheid om te demonstreren. En de tweede lijkt mij eigenlijk ook zo’n versteviging, omdat het ook niet-aangemelde demonstraties expliciet onder de WOM schaart en dus als legitieme demonstraties rekent.

Maar bij wetswijzigingen bestaat er de kans dat in het proces andere punten worden ingeschreven. Hoewel minister Bruins Slot in juli 2023 geen aanleiding zag voor verdere aanpassingen aan het wettelijke kader, is de politieke barometer in Nederland onderhand een stuk verder in het bruin van extreem-rechts gekropen. De vraagt rijst dus of met de recente Kamerbrief over demonstratierecht de ministers De Jonge en Yeşilgöz-Zegerius op zoek zijn naar verdere aanpassingen, aanpassingen die Bruins Slot in 2023 niet nodig vond. Het antwoord is een duidelijk ja.

Vergelijkend onderzoek naar twee soorten demonstraties

In hun brief beloven De Jonge en Yeşilgöz-Zegerius de Kamer een nieuw onderzoek naar demonstratierecht met een “onafhankelijk karakter”. Ze schetsen dit onderzoek aan de hand van twee soorten demonstraties. Het is goed dit even samen te vatten, want het laat iets van het denken op de beide ministeries zien.

Aan de ene kant noemen ze “ontwrichtende demonstraties”. Ze geven geen duidelijke definitie van wat “ontwrichtend” zou zijn, maar wel een omschrijving: demonstranten die “de grenzen van het recht opzoeken of die grens zelfs bewust overschrijden, met als doel maximale publieke aandacht te genereren en/of besluitvorming af te dwingen”. Voorbeelden zijn “het repeterend blokkeren van een snelweg, het bezetten van delen van vliegvelden of het veroorzaken van gevaarlijke verkeerssituaties door brandstichting op of langs snelwegen”.

Aan de andere kant noemen ze demonstraties waarbij andere grondrechten of de nationale veiligheid in gedrang kunnen komen. Voorbeelden hiervan zijn demonstraties bij “abortusklinieken of bij woningen van politici en andere personen, waarbij het demonstratierecht kan schuren met het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer” (grondrechten in gedrang) en de door de burgemeester van Arnhem verboden Koranschending, waarbij ook gewezen werd op risico’s voor de nationale veiligheid (nationale veiligheid in gedrang).

De ministers willen dat onderzocht wordt hoe men in ons omringende landen omgaat met deze twee soorten demonstraties:

• Hoe wordt er met ontwrichtende demonstraties omgegaan?
• Welke bevoegdheden hebben bestuurders en instanties om op te treden tegen ontwrichtende demonstraties?
• Welke waarborgen zijn er voor de bescherming van het demonstratierecht van actievoerders?
• Hebben ontwikkelingen op het gebied van het demonstratierecht wijzigingen van beleid of regels teweeggebracht of zijn hier plannen voor, en waren deze eventuele aanpassingen succesvol?
• Hoe wordt invulling gegeven aan verplichtingen die volgen uit artikel 11 EVRM?
• Hoe wordt omgegaan met demonstraties waarbij de rechten en vrijheden van anderen in het gedrang komen?
• Welke mogelijkheden bestaan er om een afweging te maken tussen grondrechten en hoe sluit dit wettelijk aan bij artikel 11 EVRM?
• Wie mag beperkende maatregelen opleggen op basis van een afweging tussen grondrechten, voor zover deze aanwezig is?
• In hoeverre wordt nationale veiligheid, zoals opgenomen in artikel 11 EVRM, toegepast en gehanteerd ter rechtvaardiging van beperkende maatregelen?

Hoewel er het een en ander te zeggen is over de manier waarop de ministers het eerder genoemde onderscheid maken tussen twee soorten demonstraties, bijvoorbeeld omdat ze vreedzame en gewelddadige demonstraties op één hoop gooien, is dit onderscheid uiteindelijk niet relevant voor het beantwoorden van de vraag welke verdere aanpassingen de ministers nu al voor ogen hebben. Het lijstje onderzoeksvragen lijkt misschien open, verkennend en zonder vooringenomenheid. Maar de werkelijke sturing in het onderzoek komt pas aan het einde van de onderzoeksbeschrijving ter sprake. Daar blijkt er een helder doel te zijn.

Twee mogelijke inperkingen

Vlak voordat ze overgaan tot het bespreken van specifieke Kamervragen en moties zeggen de ministers wat ze met het onderzoek willen bereiken. Ze schrijven hier het volgende:

“Een spiegeling van het Nederlandse wettelijke kader aan de beperkingsgronden in artikel 11 EVRM en de invulling van deze gronden in ons omringende landen is een van de invalshoeken voor het onderzoek dat wij willen uitzetten. Een andere manier is door te bezien of bepaalde interpretaties die aan bestaande wettelijke bepalingen worden gegeven nog voldoende aansluiten bij de praktijk.”

Deze twee zinnen bevatten twee manieren om het demonstratierecht in Nederland in te perken die de ministers willen laten verkennen. Zoals ik het lees, omvat de eerste mogelijkheid het toevoegen van nieuwe beperkingsgronden aan het Nederlandse wettelijke kader van demonstratierecht, naar het model van EVRM. De tweede omvat het toevoegen van een interpretatieve bepaling aan de WOM. Overigens, de wijzigingen die Bruins Slot vorig jaar aankondigde, komen in de brief van De Jonge en Yeşilgöz-Zegerius niet eens ter sprake.

Ruimere interpretatie van bestaande gronden

Ik begin met de tweede mogelijkheid, omdat ik denk dat deze nog het meest voor de hand ligt. Dit is het toevoegen van een interpretatieve bepaling aan de WOM.

Dit idee is de ministers ingefluisterd door een eerder uitgevoerd onderzoek naar het demonstratierecht. Op 14 juli 2023 publiceerden Noor Swart en Berend Roorda het rapport “Paal en perk stellen aan protestacties bij (privé)woningen van politici en andere personen”. Dit rapport werd geschreven in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en het ministerie van Justitie. De auteurs keken specifiek naar beperkingsmogelijkheden voor demonstraties bij personen thuis vanwege hun functie of werk. Maar hun bevindingen lenen zich voor algemene inspiratie.

Vooropgesteld, in de conclusie van hun rapport maken Swart en Roorda duidelijk dat er geen noodzaak en geen behoefte bestaat tot het wijzigen van het wettelijke kader omtrent demonstratierecht. Swart en Roorda vinden dat de wet zoals deze nu is voldoende functioneert. In dat opzicht trekken zij een conclusie die ook sprak uit de brief van minister Bruins Slot, die een paar dagen voor hun rapport werd gepubliceerd (al hebben Swart en Roorda het uitsluitend over bepaalde vormen van protest).

Toch houden Swart en Roorda er rekening mee dat de (mogelijk toekomstige) politiek wél op zoek is naar wijzigingen. Daarom bespreken ze enkele “uitbreidingsmogelijkheden”. Een hiervan wordt door de ministers De Jonge en Yeşilgöz-Zegerius in hun brief aangestipt: “het ruim(er) uitleggen van de doelcriteria op basis waarvan de burgemeester demonstraties kan beperken”. Met andere woorden, de drie beperkingsgronden bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en het voorkomen van wanordelijkheden blijven ongewijzigd, maar er komt een nieuwe interpretatie van een of meerdere van deze beperkingsgronden, zodat meer situaties reden tot beperking zouden geven.

Zo zeggen Swart en Roorda dit:

“Geïnspireerd door de Duitse demonstratiewet, waarin het beperkingscriterium ‘öffentliche Sicherheit und Ordnung’ tevens de bescherming van individuele subjectieve rechten (waaronder het persoonlijkheidsrecht ex artikel 2 lid 1 van de Duitse Grondwet) omvat, zou het een mogelijkheid kunnen zijn om de (individuele) rechten van anderen (waaronder het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ex artikel 10 Gw) onder de reikwijdte van (een van) de legitieme belangen uit artikel 9 lid 2 Gw te scharen. Als bijvoorbeeld het wanordelijkhedencriterium voortaan zodanig ruim wordt geïnterpreteerd, dan is het eenvoudiger voor de burgemeester om beperkingen op te leggen in geval van protestacties bij (privé)woningen, maar ook bij abortusklinieken of in andere situaties waarin het demonstratierecht mogelijk botst met andere fundamentele rechten.” (p. 137)

Ook hier richten Swart en Roorda zich, zoals gevraagd, op demonstraties bij de privéwoningen van politici en andere personen. Maar de laatste zin is duidelijk algemener op te vatten. Als het wanordelijkhedencriterium ruim wordt geïnterpreteerd, dan is het eenvoudiger voor de burgemeester om beperkingen op te leggen in situaties waarin een demonstratie mogelijk raakt aan de rechten van anderen.

Swart en Roorda waarschuwen dat het in strijd zou zijn met artikel 11 EVRM als zo’n ruime interpretatie impliciet blijft, en dus niet wettelijk zou zijn bepaald. Volgens hen kun je beter het Engelse voorbeeld volgen en een interpretatief wetsartikel opnemen in de WOM. In zo’n artikel zou het begrip “wanordelijkheden” nader uitgelegd kunnen worden, zodat de ruime interpretatie een wettelijke basis heeft.

De Jonge en Yeşilgöz-Zegerius hebben deze ingreep in gedachten. Ze schrijven namelijk dat ze willen onderzoeken of aan de WOM “een interpretatieve bepaling” kan worden toegevoegd “die een nieuwe, meeromvattende uitleg mogelijk maakt van de gronden waarop de burgemeester wel kan optreden rond demonstraties; in het bijzonder de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden”. En ze verwijzen hierbij expliciet naar de “uitbreidingsmogelijkheden” van Swart en Roorda.

Als je kijkt naar de voorbeelden die Swart en Roorda bespreken, dan is het duidelijk dat het toevoegen van deze interpretatieve bepaling volgens hen ruimte maakt voor het meewegen van de (individuele) rechten van anderen. En wellicht dat de ministers verwachten dat ook het belang van de nationale veiligheid op deze manier kan worden meegenomen in de afweging door burgemeesters om een demonstratie wel of niet door te laten gaan.

Deze oplossing heeft als voordeel (voor de ministers) dat er geen grondwetswijziging voor nodig is. Maar hiermee komt ook eigenlijk automatisch een nadeel (voor de ministers), want er lijkt met zo’n aanpassing van de WOM een spanning te ontstaan tussen de WOM en de Grondwet. Want de drie beperkingsgronden zijn niet slechts vastgelegd in de WOM. Ze komen voort uit de drie beperkingsgronden in artikel 9 van de Grondwet.

Swart en Roorda maken duidelijk dat de regering bij de totstandkoming van artikel 9 van de Grondwet destijds expliciet opmerkte over het ‘wanordelijkheden’-criterium “dat het voor dit criterium heeft gekozen, omdat het zich veel minder ruim laat uitleggen dan ‘in het belang van/ter handhaving van de openbare orde’.” En uit dezelfde geschiedenis van dit grondwetsartikel blijkt volgens Swart en Roorda dat “de drie beperkingsgronden restrictief dienen te worden geïnterpreteerd”. Met andere woorden, de Grondwet staat eigenlijk geen lossere of ruimere interpretaties van de beperkingsgronden toe, en dus ook niet van het “wanordelijkheden”-criterium.

Een wijziging van de Grondwet

Dit brengt me terug bij de mogelijkheid die de ministers in het citaat hierboven als eerste noemen: een spiegeling van de Nederlandse wet aan de beperkingsgronden in het artikel over demonstratierecht van het EVRM.

De ministers maken eerder in hun brief duidelijk dat een burgemeester nu alleen beperkingen kan opleggen aan een demonstratie “op grond van de beperkingsgronden die in de Grondwet en in artikel 2 van de WOM zijn opgenomen”. Dit zijn de gronden van bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en het voorkomen van wanordelijkheden. In artikel 11 EVRM worden daarnaast zowel het belang van de rechten van anderen als het belang van nationale veiligheid als beperkingsgronden opgevoerd, zij het onder de strikte voorwaarde dat een beperking op deze gronden noodzakelijk is in een democratische samenleving.

Een “spiegeling” van het Nederlandse wettelijke kader aan de beperkingsgronden die in het EVRM staan is, zo maken de ministers duidelijk, een van de invalshoeken voor het onderzoek dat ze willen laten uitvoeren. Dit zou betekenen dat er beperkingsgronden zouden worden toegevoegd aan de Grondwet en in artikel 2 van de WOM. De beperkingsgronden waar ze op azen, zijn de grondrechten van anderen en de nationale veiligheid. Voeg die toe, en er zullen logischerwijs meer mogelijkheden zijn om demonstraties te verbieden of beperkingen op te leggen. De ministers merken zelfs op dat het ontbreken van deze beperkingsgronden “redelijk eigen” is aan het Nederlandse constitutionele recht en niet wordt “voorgeschreven door het internationale recht”. Met andere woorden, de internationale verdragen bieden de ruimte voor zo’n wijziging.

Een wijziging van de Grondwet is een rigoureuze ingreep. Maar in het huidige politieke landschap is zo’n grondwettelijke inperking van het demonstratierecht niet langer een rechtse wensdroom. Als de ministers de Kamer inderdaad deze richting op willen sturen, dan is het van groot belang dat dit proces van meet af aan van kritiek wordt voorzien. Immers, los van de vermeende motivatie die de ministers in hun brief geven is het overduidelijk wie er belang heeft bij een inperking van het recht op demonstratie (spoiler: het kapitaal en de fascisten).

Verregaande wetswijzigingen

Ik schreef dit artikel met de vraag of je, na het lezen van de recente Kamerbrief over demonstratierecht, al iets kunt zeggen over de wetswijzigingen die de politiek voor ogen heeft. In de beantwoording van deze vraag kwamen twee dingen naar voren. Ten eerste, de discussie over demonstratierecht is al langer gaande in de Kamer, en een plan om wijzigingen aan te brengen in de wetgeving lag ook vorig jaar al op tafel. Maar daarnaast laat de recente Kamerbrief een duidelijke verschuiving zien. In 2023 leek de regering nog redelijk tevreden met het wettelijke kader voor demonstraties. In 2024 is dit niet langer het geval, en zowel de ministers als een veel te brede coalitie in de Kamer lijken gebrand op het doorvoeren van wijzigingen die het demonstratierecht inperken.

De wetswijzigingen die de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie nu al voor ogen hebben zijn mogelijk verregaand. Met hun brief vullen ze een onderzoek in dat lijkt aan te sturen op een wijziging van de Grondwet, of in ieder geval een wijziging van de WOM, die het eenvoudiger zou maken voor burgemeesters om beperkingen op te leggen aan demonstraties, zelfs als deze vreedzaam zijn en geen andere wetten overtreden.

VN-rapporteur Michel Frost merkte eerder dit jaar op dat de manier waarop autoriteiten in Nederland en Europa nu omgaan met demonstranten een grote bedreiging is voor de democratie en de mensenrechten. Het lijkt erop dat de Tweede Kamer daar straks best nog wel een schepje bovenop wil doen.

Maarten Steenhagen

(Maarten is te vinden op Mastodon)