Dwangarbeid in Europa

Sinds enkele jaren treffen de regeringen van de Europese landen maatregelen om, zo wordt gezegd, werklozen te helpen weer een baan te vinden. Zo moeten werklozen onbetaalde of sterk onderbetaalde arbeid verrichten, om in “het werkritme” te blijven, de discipline niet te verleren, en werk te doen dat maatschappelijk nuttig is en anders niet wordt gedaan. Soms moeten werklozen vele jaren in deze situatie leven. Ze vinden nog steeds geen regulier werk en blijven leven in armoede. Werklozengroepen in Europa spreken in zo’n situatie van “dwangarbeid“, omdat werklozen worden gedwongen om dit werk te verrichten. Als ze dat niet doen, dan ontvangen ze geen bijstandsuitkering.

Wat is dwangarbeid?

Velen hebben tegen de werklozengroepen gezegd: “Dat is geen dwangarbeid, want daarbij moet men denken aan dictaturen waarin mensen door fysiek geweld en gevangenisstraffen gedwongen worden om onder slechte omstandigheden zwaar werk te verrichten. Dat wat vandaag gebeurt dwangarbeid noemen, is overdreven.” Maar dit argument miskent dat volgens mensenrechtenverdragen veel maatregelen van regeringen in Europa wel degelijk als dwangarbeid of verboden verplichte arbeid kunnen worden betiteld.

De Internationale Arbeids Organisatie (ILO) heeft in 1930 in Genève bepaald wat men als dwangarbeid en arbeidsplicht opvat. Namelijk: “iedere vorm van werk of dienstverlening die onder dreiging van straf wordt verlangd van een persoon en waarvoor die persoon zich niet vrijwillig ter beschikking heeft gesteld”. Vervolgens worden vormen van werk genoemd die men niet kan beschouwen als dwang- of verplichte arbeid, onder ander de militaire dienstplicht. Men kan ook tot “kleinere gemeenschapsdiensten” worden verplicht als die tot “de normale burgerplichten van de leden van de gemeenschap” kunnen worden gerekend. Het verbod op dwangarbeid heeft de ILO in 1957 vastgelegd in een verdrag. Het is verboden om verplichte arbeid in te voeren wanneer dat als methode en als middel tot arbeidsdiscipline ertoe dient om arbeidskrachten voor de economische ontwikkeling te mobiliseren.

Het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) omvat een catalogus van grondrechten en mensenrechten (verdrag nr. 5 van de Raad van Europa). Op de toepassing van deze rechten houdt het Europese Hof van Justitie in Straatsburg toezicht. Dit verdrag is in feite een uitwerking van de Verklaring van de Rechten van de Mens van de VN. De bereidheid om het EVRM te ondertekenen en te ratificeren heeft zich in de loop der tijd ontwikkeld tot een vaste voorwaarde voor toetreding voor staten die tot de Raad van Europa willen behoren. Daarom hebben alle lidstaten van de Raad van Europa het verdrag ondertekend en opgenomen in de nationale wetgeving. Artikel 4 van het verdrag verbiedt het om een persoon in slavernij of in lijfeigenschap te houden (lid 1). Verder verbiedt dit artikel dwang- of verplichte arbeid (lid 2). Niet tot dwang- of verplichte arbeid behoren volgens dat artikel werk in het kader van uitvoering van straffen, de miltaire dienst en de vervangende dienstplicht, en bestrijding van rampen.

In Nederland heeft de Bijstandsbond een proces gevoerd waarbij de internationale verdragen over dwangarbeid een rol speelden. Dat proces kwam bij de Centrale Raad van Beroep terecht, het hoogste rechtscollege van Nederland op het gebied van sociale zekerheid, en de zaak ligt nu bij het Europese Hof van Justitie. De Centrale Raad heeft (voor de eerste keer!) geformuleerd wat dwangarbeid betekent en op basis van welke criteria overeenkomstig het verbod op dwangarbeid van artikel 4 van het EVRM wordt gehandeld. Die criteria zijn:
– De aard, de plek en de duur van de aangeboden arbeid in verhouding tot de mogelijkheden, de werkervaring, de opleiding en de gezinssituatie van de werkloze.
– De duur van de werkloosheid.
– Of en hoe de aangeboden arbeid ertoe kan bijdragen om regulier werk te verkrijgen.
– De aard van de sancties als de werkloze de aangeboden arbeid weigert.

Het is dus belangrijk dat er een individuele beoordeling moet zijn met betrekking tot de mogelijkheden en de situatie van de werkloze. Daarbij moeten zijn kansen op regulier werk door de aangeboden arbeid worden vergroot. Algemene projecten die werklozen onder druk zetten (bijvoorbeeld door sancties) om bepaald werk te verrichten zonder rekening te houden met hun persoonlijke situatie en met verbetering van hun kansen op regulier werk, vormen dwangarbeid.

Het voeren van processen binnen het kapitalisme heeft wel nadelen. De rechter gehoorzaamt aan de wetten die er in dat systeem bestaan. En soms zoekt hij een compromis. Als men een proces verliest, dan staat men daarna minder sterk dan daarvoor. Maar de internationale mensenrechtenverdragen bieden ook mogelijkheden. De Nederlandse rechter stelde bijvoorbeeld aan de ene kant wel dat work first-projecten zijn toegestaan en dat ze geen dwangarbeid inhouden. Maar aan de andere kant liet hij weten dat deze arbeid in tijd beperkt moet zijn en dat moet vaststaan dat het eraan bijdraagt om de kansen op de arbeidsmarkt te verbeteren, bijvoorbeeld door iets te leren en een nascholing te krijgen. Is dat niet van toepassing, dan hebben we het over dwangarbeid.

Dergelijke processen kunnen er toch toe bijdragen dat de standpunten van de vakbonden en de Euromarsen voor het voetlicht worden gebracht. Dit soort processen leveren veel publiciteit op, wat de mogelijkheid geeft om binnen de discussie over dwangarbeid ons standpunt, begeleid door acties, duidelijk te maken.

De standpunten van de Euromarsen

Met betrekking tot werkgelegenheid en sociale zekerheid huldigen de Euromarsen de volgende standpunten:

– Wij benadrukken de noodzaak om de werkloosheid te bestrijden door het massaal scheppen van maatschappelijk nuttige en ecologisch verdedigbare banen, en ook door algemene herverdeling van werk met behulp van arbeidstijdverkorting bij vrije keuze van werk.
– Wij benadrukken de noodzaak om in geval van verlies van werk een werkloosheidsuitkering te ontvangen, op zijn minst ter grootte van het minimumloon, en de mogelijkheid van bijscholing te hebben gedurende het hele leven.
– Als directe voorziening om armoede en verpaupering tegen te gaan eisen wij een gegarandeerd minimumloon zonder verplichtingen en sancties, vanaf het begin van toetreding tot de arbeidsmarkt, dat niet lager mag zijn dan het sociaal minimum.
– Dit zijn noodmaatregelen om het overleven veilig te stellen. Maar ons doel blijft de aanpassing naar boven, dat wil zeggen: een Europees minimumloon die voor allen een leven in waardigheid mogelijk maakt.

Dit vereist een nieuwe herverdeling van de rijkdom om zulke maatregelen te kunnen financieren, en het betekent een algehele hervorming van het belastingstelsel. Om daar naartoe te kunnen gaan, moeten actiegroepen, vakbonden en politieke partijen een gemeenschappelijke noemer vinden voor het recht op werk en inkomen, en ook voor andere rechten, zoals het recht op wonen, bestaanszekerheid, voeding, gezondheid, deelname aan het culturele leven, enzovoorts.

De rol van Europa bij de politiek van activering

De Europese landen zijn overgegaan van een verzorgingsstaatpolitiek naar een politiek van activerend arbeidsmarktbeleid. Daarbij hebben Europese instituties, verdragen en richtlijnen een belangrijke rol gespeeld, hoewel de Europese staten op het gebied van arbeidsmarktbeleid en sociale zekerheid formeel nog heel autonoom zijn en er in de diverse landen verschillende sociale zekerheidsstelsels bestaan.

Wat zijn de nieuwe maatregelen?

Tijdens de oprichtingsfase in de naoorlogse tijd had sociale zekerheid twee functies:
– Bescherming tegen het verlies van inkomen door ziekte, werkloosheid of leeftijd. Werkloosheid is niet de schuld van individuen, maar het gevolg van een tekort aan werkgelegenheid.
– Eerlijkere verdeling van het nationale inkomen door herverdeling tussen erg rijke mensen en mensen die in armoede leven of geen inkomen hebben. Er werden doelstellingen vastgesteld om te komen tot een eerlijkere verdeling van de welvaart.

Het sociale beleid stond relatief autonoom tegenover de economie. Op basis van rechtvaardigheid en solidariteit werden doelen voor de ontwikkeling van sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid bepaald. In diverse Europese landen was het wettelijke minimumloon ingevoerd, en allerlei organisaties hielden toezicht op lonen en arbeidsomstandigheden.

Het beleid van het neo-liberalisme

Deze principes zijn met de komst van het neo-liberalisme langzamerhand verdwenen. In de jaren 70 begonnen in de Verenigde Staten en in Europa de winsten van de bedrijven te dalen. Het voert te ver om deze ontwikkeling nu nog verder uit te leggen. Maar sindsdien begonnen beleidsmakers anders te denken over sociale zekerheid. Men ging spreken van “fabrieken voor bijstands- en werkloosheidsuitkeringen”. De werklozen zouden oneigenlijk en onterecht gebruik maken van de regelingen en geen werk willen zoeken. Het zou in hun eigen voordeel zijn om hen te activeren, omdat een baan het beste is voor een geregeld en gelukkig bestaan. Er zou een meer “activerend beleid” nodig zijn om werklozen te stimuleren om te gaan werken. Dat zou in hun belang zijn en ook beter zijn voor de economie en het welzijn.

De werkelijke achtergrond van dit beleid was de gedachte om arbeid goedkoper en flexibeler te maken. Door werklozen onder druk te zetten hoopte men de winsten van de bedrijven weer te kunnen verhogen. Daarom ontwikkelde men een beleid waarbij werklozen meer moesten gaan voldoen aan de eisen van de bedrijven, waardoor de bescherming tegen het verlies van inkomen door ziekte, ouderdom en werkloosheid op de achtergrond raakte.

Sindsdien stelt men dat er geen werkloosheid is omdat er te weinig banen zijn, maar omdat de werklozen zich onvoldoende aanpassen aan de wensen van het bedrijfsleven. Volgens de beleidsmakers is de werkloze dus zelf het probleem geworden. Om de belastingen te kunnen verlagen en de lasten voor de bedrijven te kunnen verlichten, heeft men de uitgaven aan sociale zekerheid sterk beperkt. Het sociaalste beleid, aldus de liberalen, is een beleid dat de kansen van de werklozen en de werkenden verhoogt om op de arbeidsmarkt een (andere) baan te vinden. Centraal in dit beleid staat het begrip inzetbaarheid (employability): levenslang leren, herscholen en omscholen, nieuwe kennis verwerven, en kansen waarnemen in de concurrentiestrijd op de arbeidsmarkt, waar vaardigheden steeds moeten worden vernieuwd om sterk te staan in het gevecht om werk. Voor mensen die niet kunnen werken, leidt dit beleid tot armoede en onderbetaald werk onder slechte arbeidsomstandigheden, én zelfs tot dwangarbeid.

Het concept van inzetbaarheid en een flexibele arbeidsmarkt om werk goedkoper te maken, speelt binnen het Europese beleid een centrale rol. Daardoor wordt het mogelijk dat de Europese landen kunnen concurreren met andere economische machtsblokken. Na het Verdrag van Amsterdam (1997) en de EU-top in Luxemburg kwam de flexibele arbeidsmarkt en de inzetbaarheid centraal te staan in de Lissabon-strategie. In juni 2010 werd vastgesteld dat deze strategie was mislukt. Toch staat dit concept ook centraal in de nieuwe Europese Agenda 2020.

Voorbeelden van dwangarbeid

In Nederland en Hongarije geldt: wie niet werkt, zal ook niet eten. In Nederland moet men eerst arbeid verrichten voordat men een tegenprestatie van de gemeente mag verwachten, in de vorm van een uitkering. Dat wordt “sociale activering” genoemd. De eerste tijd ging het erom om mensen die lang niet hadden gewerkt, te helpen om weer terug op de arbeidsmarkt te komen. Door hen in contact te brengen met andere mensen hoopte men dat ze weer zouden gaan werken. Na een tijd was dat niet meer het doel. Ook werklozen en gehandicapten die nooit meer betaald werk zouden verrichten, zouden voortaan “sociaal geactiveerd“ moeten worden. Op 1 januari 2013 wordt een nieuwe bijstandswet ingevoerd, met het principe van “wederkerigheid”: wie geen tegenprestatie levert via vrijwilligerswerk of “sociale activering”, ontvangt geen bijstandsuitkering. Dit is het algemene principe, maar uitzonderingen zijn mogelijk. Dat zou door de overheid moeten worden beoordeeld. Dit wederkerigheidsprincipe is in strijd met de mensenrechten, zoals hierboven bleek.

Wie naar een zogeheten jobcenter gaat, wordt bemiddeld voor werk waarmee hij misschien al op de volgende dag moet beginnen. Wie geen baan heeft gevonden, moet stage lopen of onderwijs in trainingscentra volgen. De enigen die worden vrijgesteld van de arbeidsplicht, zijn ziek of verzorgen kleine kinderen. Daardoor willen de beleidsmakers bereiken dat mensen zich extra inspannen om werk te vinden. Zo hebben alleen mensen die werken, die dus een tegenprestatie leveren, recht op een uitkering. Bovendien wordt er een nieuwe wet ingevoerd: de loondispensatieregeling. Volgens die regeling is het toegestaan om voor maximaal vijf jaar voor minder dan het wettelijk minimumloon te werken.

In Hongarije worden vergelijkbare maatregelen genomen. Die zijn nog veel scherper. Enkele honderdduizenden werklozen moeten daar in de toekomst voor 30 tot 60 procent van het minimumloon werken, bijvoorbeeld in het kader van grote overheidsprojecten als de bouw van dijken, kanalen, enzovoorts. Voor de organisatie en bewaking van zulke projecten heeft de regering duizenden gepensioneerde politieagenten en militairen ingeschakeld. Hun pensioen wordt ingetrokken. Dit plan heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken uitgewerkt, waar ook de politie onder valt. Het maakt deel uit van de conservatieve revolutie van de regering Orbán. De werklozenbrigades dienen ertoe om mensen weer arbeidsdiscipline aan te leren en het principe in te voeren “wie niet werkt, zal ook niet eten”. Werklozen die er niet aan willen deelnemen, ontvangen geen uitkering.

Velen moeten per dag zes uur fysiek zwaar werk verrichten voor 100 tot 180 euro per maand. Nieuwe technologieën en machines wil men in deze projecten niet inzetten. Voor grote projecten worden containerdorpen opgericht waarin de werklozen kunnen slapen. Ook de politieagenten die voor de bewaking zorgen, kunnen daartoe worden gedwongen. Orbán ziet dit project als een voorbeeld voor de rest van Europa. Ook dit beleid is in strijd met de mensenrechten. Zijn de arbeidsvoorwaarden acceptabel? De dwangarbeid biedt geen perspectief op regulier werk. Wie beoordeelt op welke manier wie in staat is om dit werk te verrichten? Moeten werklozen met specifieke kennis en vaardigheden tot dit soort arbeid worden gedwongen?

Piet van der Lende

Tijdens de European Network Academy for social movements (ENA), die van 9 tot en met 14 augustus 2011 in het Duitse Freiburg werd gehouden, hield Piet van der Lende namens de Amsterdamse Bijstandsbond dit praatje over “vormen van gedwongen arbeid“ tijdens een workshop die werd verzorgd door de Euromarsen, een internationale beweging tegen werkloosheid, armoede en sociale uitsluiting.