Amnesty onderschat het demonstratierecht
“Iedereen in Nederland moet gebruik kunnen maken van het recht om te demonstreren”, benadrukt Amnesty International. “Daarvoor is betere kennis over en begrip voor het demonstratierecht nodig. Bij de landelijke politiek, lokale ambtenaren én het bredere Nederlandse publiek.” Maar ook Amnesty zelf zou er goed aan doen hun kennis over het demonstratierecht in Nederland bij te spijkeren. Ten minste op één punt doet de mensenrechtenorganisatie de actiebeweging tekort, omdat hun adviezen aan gemeenten het demonstratierecht in Nederland op de tocht zetten.
Waar gaat het mis?
Om te zorgen dat het demonstratierecht op gemeentelijk niveau beter beschermd wordt, heeft Amnesty het “Manifest Demonstratierecht“ opgesteld. Dit manifest bevat 11 afspraken waaraan burgemeesters en gemeenteraden in het land zich volgens Amnesty zouden moeten houden. Voorbeelden van deze afspraken zijn dat de termijn en procedures voor de kennisgeving laagdrempelig en toegankelijk zijn, of dat de gemeente elke demonstratie apart beoordeelt.
Het manifest is op zich een geweldig initiatief. Het proces van het ondertekenen van het manifest kan in de praktijk inderdaad leiden tot betere kennis bij lokale bestuurders over het demonstratierecht, want er zullen vele gesprekken over dit recht aan vooraf gaan. Een leerproces. Maar dan moeten de voorgestelde afspraken wel aansluiten bij de daadwerkelijke rechten die we hebben. En dat doen ze niet allemaal.
Het vijfde punt uit het manifest lijkt niet aan te sluiten bij de rechten van betogers in Nederland. In het manifest van Amnesty lezen we bij punt vijf dat de gemeente zal afspreken alleen beperkingen aan een demonstratie op te leggen die strikt noodzakelijk zijn voor de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Toen ik dit las, ging er bij mij een alarmbel af. Ik zal uitleggen waarom.
Verschillen tussen Europese en Nederlandse wetgeving
Voor iedereen die het relevante wettelijke kader voor demonstraties kent zal het duidelijk zijn: Amnesty volgt in hun manifest de beperkingsgronden van artikel 11 uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
Dit is opmerkelijk, omdat de Nederlandse grondwet (GW) minder ruimte biedt om demonstraties te beperken. Volgens GW artikel 9 mag een betoging alleen worden ingeperkt ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Dit verschil tussen GW en EVRM heeft al redelijk wat politieke en maatschappelijke discussie losgemaakt. Vorig jaar kondigden de ministers Yeşilgöz-Zegerius en De Jonge nog aan op zoek te zijn naar een ‘spiegeling’ van de Nederlandse wet aan de Europese verdragen.
En Amnesty International merkte in een eerder rapport al op dat de grondwet schuurt met het EVRM. Europees is immers vastgesteld dat het waarborgen van de verkeersveiligheid niet voorkomt als beperkingsgrond van demonstraties. In andere woorden, volgens het EVRM heb je het recht om te demonstreren, zelfs als daarmee het belang van het verkeer in het geding komt. Dit maakt dat bijvoorbeeld vreedzame blokkades van wegen wel beschermd zijn onder het Europese recht.
Of nog iets anders gezegd: op Europees niveau is afgesproken dat iedereen in Europa het recht heeft om vreedzaam te demonstreren, zélfs als dit niet in het belang van het verkeer is. Volgens de Nederlandse wet heb je dat recht niet. Maar dat kan dus niet, want de rechten in het EVRM gelden voor iedereen in Europa. Het Nederlandse recht dient zich dan ook door het EVRM te laten leiden, en niet door wat de Nederlandse wet hierover zegt. Dit blijft ook Amnesty de regering inwrijven.
Amnesty schiet door
En Amnesty heeft op dit punt gelijk. Maar ze schieten door in hoe ze het EVRM als ijkpunt nemen.
Wat als de Nederlandse wetgeving je meer rechten geeft dan Europees is vastgelegd? Het EVRM is een lijst met fundamentele rechten van alle mensen in de Europese Unie. Lidstaten dienen deze rechten te respecteren, los van wat hun eigen nationale wetten bepalen. Maar nationale wetgevers kunnen natuurlijk best meer rechten voor hun bevolking vaststellen. Meer dan het EVRM vereist. Sommige Europese landen zijn vrijer dan andere. En dat gebeurt volgens mij precies in GW artikel 9 wanneer hier slechts drie beperkingsgronden worden genoemd in plaats van vijf.
De gangbare interpretatie van GW artikel 9 is dat een betoging of manifestatie slechts kan worden ingeperkt in het belang van het verkeer, de volksgezondheid of ter voorkoming van wanordelijkheden. Dit betekent dat het Nederlandse demonstratierecht ook bijeenkomsten beschermt die bijvoorbeeld de openbare veiligheid verminderen, of die negatief raken aan de rechten en vrijheden van anderen.
Zelfs de ministers Yeşilgöz-Zegerius en De Jonge benadrukken dit in hun brief aan de Kamer. De burgemeester kan alleen beperkingen opleggen op grond van de beperkingsgronden die in de grondwet zijn opgenomen: “ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.”
Met andere woorden, volgens de Nederlandse wetgeving heeft een ieder in Nederland het recht om samen te komen voor een betoging, zelfs als dit ongelukkig uitpakt voor de openbare veiligheid of de rechten en vrijheden van anderen en zelfs als er strafbare feiten worden gepleegd. Het demonstratierecht is immers essentieel voor de democratie, en moet zeer terughoudend beperkt worden.
Een perverse interpretatie
Misschien dat Amnesty zich blind staarde op de problematische vermelding van verkeer als beperkingsgrond in de Nederlandse grondwet. Ze hebben gelijk dat dit in strijd is met de fundamentele rechten van mensen die op Europees verband zijn afgesproken. In dat geval kun je dus inderdaad beter kijken naar wat EVRM artikel 11 daarover zegt: namelijk niets. Je mag als demonstrant het verkeer hinderen, zolang je vreedzaam te werk gaat en je binnen de andere mogelijke beperkingen van het demonstratierecht blijft.
Maar hoewel op dit punt de Europese wet mensen in Nederland meer rechten geeft dan de Nederlandse wetgeving zelf, is het met de drie andere beperkingsgronden uit EVRM artikel 11 die Amnesty in hun manifest heeft opgenomen (openbare veiligheid, de rechten en vrijheden van anderen en strafbare feiten) precies andersom. Hier geeft de Nederlandse wetgeving meer rechten dan de Europese wet. Op dit vlak is het Nederlands demonstratierecht dus steviger dan het recht op demonstreren zoals de Europese landen dit samen hebben vastgelegd. Dat moeten we juist proberen te behouden.
De voorstelling van Amnesty doet lijken alsof EVRM artikel 11 de beperkingsgronden zelf als basisrechten bepaalt. Maar dit zou pervers zijn, om de gronden voor beperking zelf uit te leggen als ‘rechten’. Alsof een demonstrant het recht heeft dat diens demonstratie kan worden ingeperkt omdat deze raakt aan de openbare veiligheid of de vrijheden en rechten van anderen. Dat het onrechtvaardig kan zijn voor actievoerders als hun verstorende demonstratie niet wordt ingeperkt op grond van de openbare veiligheid.
Zo is het niet. De beperkingsgronden zoals vermeld in deze wetsartikelen zijn bedoeld om de grenzen van een mensenrecht af te tekenen. En in Nederland is er voor gekozen om het demonstratierecht minder restrictief te begrenzen dan de Europese landen gezamenlijk overeen konden komen (met als uitzondering de overweging rondom verkeer). Dat maakt dat Nederland een grotere demonstratievrijheid heeft dan het Europese minimum.
Het advies dat we als actiebeweging willen meegeven aan Nederlandse gemeenten moet deze vrijheid niet verhullen, maar het manifest waarmee Amnesty langs de deuren van burgemeesters gaat doet dat wel.
Zorgen
De conclusie die ik op basis van deze bronnen moet trekken is dat Amnesty hier een steek laat vallen. Het baart me zorgen dat de organisatie die zegt op te komen voor demonstratierecht in feite onze repressieve regering een handje helpt. Want sommige van die aanvullende beperkingsgronden uit het EVRM zijn precies de gronden die het huidige extreem-rechtse kabinet lijkt te willen toevoegen aan de Nederlandse wetgeving.
Inmiddels heeft de gemeente Utrecht het manifest al ondertekend, en ook in andere steden zijn lokale groepen bezig om hun gemeenteraad ervan te overtuigen om zich aan te sluiten. Amnesty International Nederland zou er goed aan doen om hun “Manifest Demonstratierecht” zo snel mogelijk te corrigeren. Dit is niet alleen omdat het een onjuiste aanname is dat in Nederland een burgemeester demonstraties mag beperken op grond van openbare veiligheid, strafbare feiten en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het is ook omdat deze extra beperkingsgronden niet in het belang zijn van de actiebeweging, geen onderdeel uitmaken van het grondwettelijke kader, en de deur open zetten voor verdere inperking van het demonstratierecht.
Maarten Steenhagen
(Maarten is te vinden op Mastodon)
Vanuit Amnesty kregen we deze reactie opgestuurd:
Amnesty beweert niet dat er extra beperkingsgronden zijn of moeten zijn. Onze verwijzingen naar de mensenrechten uit het EVRM geven burgemeesters geen extra mogelijkheden, want, zoals Maarten Steenhagen ook schrijft, moeten burgemeesters zich ook houden aan de Nederlandse wet. De mensenrechten bepalen de minimumbescherming. We verwijzen naar de mensenrechten, omdat de nationale/Nederlandse regels in lijn met die mensenrechten uitgelegd moeten worden. En we zien dat dat heel vaak niet gebeurt (bijvoorbeeld burgemeesters die te vaak beperken op verkeersbelang). Die verwijzing naar mensenrechten is ook belangrijk omdat rechters aan het EVRM kunnen/moeten toetsen, niet aan de Grondwet. De Nederlandse wet wordt in de toets meegenomen in het vereiste van rechtmatigheid (‘bij wet voorzien’). Daarnaast moeten beperkingen noodzakelijk en proportioneel zijn voor een legitiem doel. Dit alles laat zich lastig samenvatten in een enkele zin – het manifest moet gezien worden in de context van Amnesty’s rapport Demonstratierecht onder druk en we bespreken ook altijd de bredere context met gemeenten.