Costa Rica’s strijd voor energiedemocratie

Vanaf eind jaren veertig tot begin jaren zeventig bouwde Costa Rica een goed werkend openbaar elektriciteitsnet op, dat een unieke combinatie was van een staatsbedrijf, een regionaal bedrijf, twee gemeentelijke bedrijven en vier landelijke elektriciteitscoöperaties. Sinds de jaren negentig staat dit model onder zware druk om twee heel verschillende redenen. Enerzijds wordt het bedreigd door privatisering. Aan de andere kant stuiten sommige energieprojecten, met recht, op verzet van sociale bewegingen en milieugroepen.

Op het eerste gezicht kan het Costa Ricaanse elektriciteitssysteem worden gezien als een succesvol eco-socialistisch model. Het heeft een capaciteit van ruim 3.500 megawatt en meer dan 99 procent van de energieopwekking is afkomstig uit hernieuwbare bronnen. Sinds 2021 heeft bijna iedereen elektriciteit. Onderstaande grafiek laat zien dat sinds 2000 ongeveer 73 procent van de elektriciteit afkomstig is van waterkrachtcentrales. De andere hernieuwbare bronnen leveren ongeveer dertien procent, waarbij aardwarmte het grootste gedeelte uitmaakt. De belangrijkste verschuiving in de periode 2000-2023 is de opmars van windenergie, ter vervanging van het toch al lage percentage elektriciteit dat werd opgewekt uit olie.

Het ICE (Instituto Costarricense de Electricidad, Costa Ricaanse ElektriciteitsInstituut) is de belangrijkste producent van elektriciteit in het land. Het is een staatsbedrijf voor energie en telecommunicatie. Het werd opgericht als onderdeel van een reeks hervormingen van het “grote sociale contract” dat volgde op het einde van de burgeroorlog in 1948. Het moest de energie leveren voor de industrialisatieplannen van de regering en meer huishoudens van elektriciteit voorzien. Het bedrijf heeft ook een dochteronderneming: de CNFL (Compañía Nacional de Fuerza y Luz, Nationale Elektriciteit en Licht Bedrijf), die de hoofdstadregio in het centrum van het land van stroom voorziet. Daarnaast zijn er nog een tweetal gemeentelijke bedrijven, en vier coöperaties die zich voornamelijk richten op het platteland. Sinds 1990 bestaan er ook een paar commerciële bedrijven. Het ICE produceert ongeveer 75 procent van de elektriciteit in Costa Rica, CNFL iets meer dan drie procent, de gemeentebedrijven en coöperaties samen ongeveer zes procent en de particuliere energiebedrijven zestien procent.

Complexe samenwerking

Het ICE bestaat sinds 1949. Halverwege de jaren zestig kreeg een gemeentelijk bedrijf van Cartago (JASEC) vergunning om elektriciteit te produceren. De samenwerking van ICE met CNFL begon in 1971 en halverwege de jaren zeventig richtte de gemeente Heredia het bedrijf ESPH op dat elektriciteit opwekt, straatverlichting verzorgt, drinkwater levert en riolering aanlegt en onderhoudt. De twee gemeentebedrijven wekken zelf relatief weinig stroom op. Ze zijn meer een noodvoorziening. Ze leveren hoofdzakelijk stroom van ICE aan de plaatselijke bevolking. Zodoende concurreren ze niet met ICE, maar vullen ze het aan. Ondanks zo nu en dan wat onenigheid loopt de samenwerking goed.

Sinds de jaren zestig bestaan er vier coöperaties voor de elektrificatie van het platteland: Coope Santos, Coope Lesca, Coope Alfaro Ruiz en Coope Guanacaste. Samen bedienen ze ongeveer 400.000 gebruikers op twintig procent van het grondgebied van Costa Rica. Ze keren geen winst uit, maar investeren die in het verbeteren en uitbreiden van hun dienstverlening. Sommigen houden zich ondertussen ook bezig met telecommunicatie en drinkwater. In 1989 richtten ze de belangenvereniging Conelectricas (Consorcio Nacional de Empresas de Electrificacion de Costa Rica, Nationaal Consortium van Elektriciteitsbedrijven van Costa Rica) op om de belangen van de coöperaties te behartigen en hun werk te verbeteren. In 2013 was Coope Lesca het eerste energiebedrijf in Latijns-Amerika dat de certificering “koolstofneutraal” behaalde. Sinds 2015 voert zij een krachtig beleid om de negatieve gevolgen van elektriciteitsopwekking te beperken en ondersteunt zij initiatieven van lokale gemeenschappen. De coöperaties in Costa Rica zijn zich er sterk van bewust dat ze publieke organisaties zijn. Zo verdedigden ze in de jaren 2000 van harte het ICE toen de regering dit staatsbedrijf wilde privatiseren.

Degenen die bij energiedemocratie denken aan decentralisatie en kleinschaligheid, hebben moeite met het staatsbedrijf ICE dat het grootste deel van het elektriciteitssysteem van Costa Rica beheert. Degenen die energiedemocratie associëren met grootschalige, publieke monopolies, zien de twee gemeentelijke bedrijven en vier landelijke elektriciteitscoöperaties als een afwijking van dit model. De Costa Ricaanse ervaring toont echter aan dat het mogelijk is om deze twee modellen van energiedemocratie op een verantwoorde, succesvolle manier met elkaar te verbinden.

Een minpunt van het systeem is de beperkte inspraak van de bevolking. Wel is de afgelopen jaren het contact met de bevolking iets verbeterd als reactie op de grote sociale protesten tegen stuwdammen. Het ICE probeert ook beter in te spelen op de wensen van lokale gemeenschappen, bijvoorbeeld over het opruimen van afval in de stuwmeren en bij de dammen.

Verzet tegen privatisering en stuwdammen

Sinds begin jaren negentig streeft de overheid naar privatisering. Zo introduceerde Wet 7.200 in 1990 bijvoorbeeld concurrentie in de elektriciteitsproductie, hoewel ICE de enige afnemer bleef. Er is dus nog steeds sprake van openbare dienstverlening waarbij de staat eenzijdig beslist of particuliere bedrijven elektriciteit op contractbasis mogen leveren en onder welke voorwaarden. In 1996 richtte de overheid de ARESEP (Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, Regelgevende Autoriteit voor Openbare Diensten) op, die publieke dienstverlening moet beschermen. Tot haar taken behoort bijvoorbeeld het vaststellen van tarieven op basis van exploitatiekosten en investeringsbehoeften. Dit in tegenstelling tot het neo-liberale bevorderen van concurrentie, wat gunstig uitpakt voor particuliere elektriciteitsbedrijven, en nadelig is voor openbare diensten. Al met al veranderde het gezicht van het Costa Ricaanse elektriciteitssysteem in de loop van de jaren negentig. Er ontstonden zo’n dertig particuliere elektriciteitsbedrijven voor windmolens en aardwarmte.

Tijdens de neo-liberale regering van Miguel Ángel Rodríguez (1998-2002) besprak het parlement een drietal wetten om het elektriciteitssysteem en telecommunicatiesector – de twee gebieden waarin ICE actief is – te liberaliseren en open te stellen voor concurrentie. Deze privatiseringspogingen riepen ongekend grote volksprotesten op, waarop de discussie in het parlement verzandde en het Constitutionele Hof de wetsvoorstellen definitief onwettig verklaarde. Het verzet tegen de “ICE Combo”, zoals de drie gehate wetsvoorstellen in de volksmond heten, werd in eerste instantie door vakbonden geleid, waarbij de ICE-bonden steun kregen van een groot aantal andere bonden. Maar ook de studentenbeweging en boerenorganisaties waren solidair en eveneens lokale inheemse gemeenschappen, die vochten tegen de vernietiging van hun grondgebied door nieuwe stuwdammen.

De organisaties tegen dammen dateren uit de jaren negentig en zijn tot op de dag van vandaag zeer actief. Door juridische procedures, gemeentelijke referenda, protestdemonstraties en zelfs internationale campagnes hebben zij moratoria weten af te dwingen en ongeveer 35 stuwdammen tegengehouden. Sommige van deze projecten bevonden zich in het beginstadium van administratieve procedures, bij andere waren de voorbereidingen al ver gevorderd en in sommige gevallen waren er al wegen aangelegd en rivieren omgelegd. Het verzet richt zich zowel tegen particuliere dammen als tegen die van de landelijke overheid, en in mindere mate tegen projecten van coöperaties en gemeentebedrijven. De campagne tegen de Diquís stuwdam in het zuidwesten van Costa Rica was nog het meest spraakmakend. Het ging hier om een ICE-project dat de grootste stuwdam in Midden-Amerika moest worden. Na jaren van protest stopte het ICE in 2018 de voorbereidingen, zogenaamd om financiële redenen.

Nieuwe privatiseringsgolf dreigt

Terwijl we dit artikel schrijven (eind 2023), bespreekt het Costa Ricaanse parlement een reeks wetsvoorstellen die het elektriciteitssysteem ingrijpend moeten gaan veranderen. In plaats van het ICE moet het bedrijfsleven dit gaan beheren, weliswaar in overleg met de overheid. Uiteindelijk zou er een commerciële elektriciteitsmarkt moeten komen. Ook zou het ICE het monopolie op de aankoop van elektriciteit gaan verliezen, waardoor particuliere firma’s vrij stroom kunnen gaan verkopen aan gemeentelijke en regionale bedrijven. Deze hervormingen zijn niets minder dan een privatiseringsgolf, die het publieke karakter van het ICE en elektriciteit als openbare dienst in gevaar brengt.

Terwijl de vakbeweging aan het eind van de jaren negentig het centrum van het verzet vormde, lijkt nu de rol van lokale sociale bewegingen het belangrijkst te zijn. Deze waarschuwen tegen de gevaren van een toenemende invloed van de particuliere sector bij de opwekking van elektriciteit, omdat hierdoor commerciële belangen voorrang krijgen boven de behoeften van de Costa Ricaanse bevolking. De historische successen van Costa Rica’s publieke bestuursmodel – dat als inspiratie dient voor de hele wereld – lopen gevaar. Daarom moeten we lokaal verzet uitbouwen tot een wereldwijde energiedemocratie-beweging, ter verdediging van het Costa Ricaanse model dat duurzaamheid, rechtvaardigheid en democratie bevordert.

Pablo Messina en Martín Sanguinetti

Het oorspronkelijke artikel “Public electricity held accountable by Costa Rica’s popular struggle for energy democracy” is een publicatie van TNI van oktober 2023. Vertaling en bewerking: Jan Paul Smit.