De democratie vergokt – Het democratische tekort in Nederland (longread)

In dit stuk analyseer ik de democratische rechtsstaat, en stel ik de vraag: leven we in een democratie? Ik concludeer dat de enorme invloed van ondemocratische elementen van de staat het vrijwel onmogelijk maken voor de mening van het electoraat om een verschil te maken.

Het is weer zover: verkiezingstijd. Het is onduidelijk wat er precies gebeurd is, maar het lijkt erop dat de VVD de coalitie heeft opgeblazen om nieuwe verkiezingen uit te lokken, in de hoop die te winnen. Alle ogen zijn op Den Haag gericht voor het “feest van de democratie”, die ene dag waarop de Nederlandse bevolking haar stem mag uitbrengen.

Maar wordt die stem wel gehoord? In dit stuk zal ik dat analyseren. Dit zal ik deels doen aan de hand van een casus: de legalisering van online gokken, en in het bijzonder de legalisering van gokreclame. Aan de hand van dit voorbeeld kunnen we het besluitvormingsproces van de overheid volgen, en kijken wat de invloed van de kiezer is op het gevoerde beleid.

In dit stuk zal ik enkel ingaan op de vraag of de Nederlandse overheid democratisch is. De vraag is niet of de Nederlandse samenleving democratisch is. Dit is klaarblijkelijk niet zo: van werkgever tot huisbaas, van supermarkt tot school, mensen in Nederland vertoeven het grootste deel van hun tijd in ondemocratische omgevingen. Daarom focust dit artikel zich op de overheid, aangezien die discussie nog gehouden kan worden.

Dit stuk zal ook niet gaan over de wenselijkheid van democratie. De democratische rechtsstaat is een staatsordening waarbij de wil van de meerderheid van een bevolking van doorslaggevende betekenis is, behoudens de bescherming van fundamentele grondrechten. Je kan je afvragen of meerderheidsbesluitvorming inderdaad rechtvaardig is, of dat besluitvorming op basis van consensus en vrijwilligheid meer gewenst is. Dit artikel zal zich puur beperken tot de vraag óf Nederland een democratie is; de gevolgtrekkingen van die analyse zijn aan de lezer.

Democratie en legitimiteit

Het is belangrijk om af te vragen of de Nederlandse overheid democratisch is, omdat de legitimiteit van die overheid daarvan afhangt. Zelfs onpopulaire, harde wetten kunnen worden verdedigd met verwijzing naar hun democratische totstandkoming. Het is de grote dooddoener van het inhoudelijke debat over de Nederlandse rechtsorde: vragen over rechtvaardigheid en legitimiteit van wet- en regelgeving kunnen terzijde worden geschoven, aangezien de democratische totstandkoming het belangrijkste element is. Blijkbaar vindt de meerderheid de huidige wetgeving rechtvaardig en legitiem, anders zou de democratische meerderheid de wetgeving wijzigen.

Deze rechtvaardiging voorkomt elke inhoudelijke discussie over de morele geldigheid van wet- en regelgeving. Zelfs al is wetgeving onrechtvaardig, ook dan zijn we eraan gebonden. Ben je het er niet mee eens, dan moet je proberen de wetgeving via de democratische weg te wijzigen. Print wat flyers, zet een partij op, maar tot de tijd dat het is aangepast, is de wet de wet. Dat is nu eenmaal het proces, en als je gelijk hebt, zal je de meerderheid vast met je meekrijgen. Maar toestemming om de wet te overtreden is er nooit: hoe onrechtvaardig een wet ook is, het is wel de wil van de meerderheid geweest, en daarmee is elke wetsovertreding impliciet ook een anti-democratische (en dus immorele) handeling.

Dat elke wetsovertreding als anti-democratisch en dus immoreel wordt gezien, maakt dat elke discussie over de rechtvaardigheid van wetgeving onmogelijk is. Geen enkele overtreding kan gerechtvaardigd zijn, hoe rechtvaardig een overtreding ook lijkt, door die overtreding is “het proces” schade aangedaan. Dat betekent dat de overtreder altijd fout zit; ook al blokkeren ze een snelweg om groter kwaad te voorkomen, ook al stelen ze omdat ze honger hebben, ook al bouwen ze een monument tegen slavernij zonder vergunning. Wat de rechtvaardiging ook is, het is “anti-democratisch”.

Of je je nu kan vinden in die redenering of niet, we kunnen stellen dat hij in een ondemocratische staat in ieder geval niet opgaat. Als wetgeving niet het resultaat is van een democratisch proces maar van een andersoortig besluitvormingsproces, dan moet het een andere rechtvaardiging hebben. Dan moeten we een inhoudelijke discussie voeren over de legitimiteit van wet- en regelgeving, met als belangrijkste eerste vraag: als de staat niet democratisch is, waarom mag zij dan überhaupt wetten maken?

Het democratisch theater

Allereerst moeten we beoordelen waaruit zou blijken dat de Nederlandse overheid democratisch is. Het is in ieder geval niet de naam: officieel is Nederland het “Koninkrijk der Nederlanden”, zonder democratie in de naam. Dat doet er ook niet toe, want de Democratische Volksrepubliek Korea is, ondanks de naam, juist geen democratie. Een democratie is pas een democratie als de wil van de bevolking van doorslaggevende betekenis is voor de politiek van een land.

Dat de mening van de bevolking van doorslaggevende betekenis moet zijn in de besluitvorming van de overheid, is van groot belang. Er zijn immers systemen waarin de bevolking een bepaalde stem heeft, maar die alleen wordt meegewogen. In het Romeinse Rijk was er een verkozen senaat die de keizer adviseerde, maar het enkele feit dat (een deel van) de bevolking mocht stemmen, betekent niet dat het Romeinse Rijk een democratie was. Hetzelfde geldt voor Frankrijk, waar koning Lodewijk XVI in 1789 de Staten-Generaal bijeen riep. Ook daar had het “gewone volk” een stem, maar de stem van de adel en de geestelijkheid, samen een numerieke minderheid van de bevolking, had een doorslaggevende betekenis in de besluitvorming.

De mate waarin een overheid democratisch is, hangt dus niet alleen af van de vraag óf er een volksvertegenwoordiging is, maar ook wat de rol en de invloed van die volksvertegenwoordiging is. Bovendien is nog belangrijk hoe de volksvertegenwoordiging wordt samengesteld. Dit is belangrijk, want het belang van overheidsbeleid wordt vaak verdedigd met verwijzing naar het democratische besluitvormingsproces. Wie zijn wij, individuen, om het beter te weten dan de gezamenlijke volkswil, die zich in het democratisch proces heeft geuit? Kritiek op wetgeving, en zeker directe actie in verzet tegen die wetgeving, wordt afgeschilderd als anti-democratisch.

Veel mensen zullen verdedigen dat Nederland een democratie is, op basis van de “esthetiek” van de democratie. Nederland heeft immers een parlement, er zijn verkiezingen. Het hoofd van de regering moet verantwoording afleggen aan de volksvertegenwoordiging. De meeste mensen die in Nederland wonen (met de belangrijke uitzondering van migranten, vluchtelingen en kinderen) mogen hun stem uitbrengen, en mogen ook verkozen worden. Bijna iedereen mag een partij oprichten en meedoen aan het publiek debat. Dit noem ik het theater van de democratie; het idee dat Nederland een democratie is, puur omdat Nederland de uiterlijke kenmerken heeft van een democratie: verkiezingen en een parlement.

Zoiets belangrijks als een democratische waarborg voor wet- en regelgeving moet echter nader bekeken worden. Zoals gezegd is het bestaan van een volksvertegenwoordiging en het bestaan van verkiezingen onvoldoende om aan te nemen dat de stem van het volk ook echt van doorslaggevende waarde is. Daarom is het niet voldoende om vast te stellen dat Nederland een verkozen parlement heeft. De rol van dat parlement in besluitvorming zal nader moeten worden geanalyseerd. Als de rol van het parlement in de besluitvorming slechts zeer beperkt is, kan niet worden gesproken van een democratische staatsordening.

Die analyse zullen we uitvoeren aan de hand van de legalisering van online gokken, waarover ik hieronder nader uitleg geef.

Wet op de kansspelen en gokreclames

De Wijziging van de Wet op de kansspelen […] in verband met het organiseren van kansspelen op afstand komt uit de hoed van het kabinet Rutte-II (VVD/PvdA), en werd ingediend op 18 juli 2014. Na een extreem lang proces verkreeg het op 1 april 2021 kracht van wet. Daarvóór viel online gokken onder het zogenaamde “gesloten stelsel”, wat betekende dat het aanbieden van gokdiensten in principe verboden was, tenzij de wet een uitzondering maakte. Die uitzondering was er voor fysieke casino’s, maar niet voor online gokken. Dat betekende echter niet dat die diensten niet werden aangeboden; vanwege het internationale karakter van PokerStars, Unibet en Oranje Casino kon men in Nederland alsnog online gokken. Handhaven van het verbod tegen buitenlandse aanbieders bleek extreem lastig.

Daarom wilde VVD-staatssecretaris Fred Teeven het online gokken “kanaliseren”. Volgens hem was het onmogelijk om het verbod op online gokken te handhaven zonder dat er een legaal alternatief was. Bovengronds kon de overheid meer grip houden op de sector, en zo zou de legale markt de illegale markt verdrukken.

De illegale markt verdrukken was belangrijk, gezien het gevaar dat online gokken met zich meebrengt. Fysiek gokken komt met bepaalde barrières (zoals dat je naar een plek moet reizen waar je constant in de gaten wordt gehouden), die een hobbel vormen voor het ontwikkelen van een verslaving. Online gokken kent die fysieke barrières niet. Bovendien maken goksites gebruik van de laatste ontwikkelingen op het gebied van de verslavingswetenschap om hun klanten zo lang mogelijk vast te houden. Daarnaast is het moeilijker om als casino vals te spelen met een fysieke roulettetafel dan met een onzichtbare computercode. Dit alles is in het illegale circuit lastig te reguleren, maar het kabinet hoopte via legalisering die regulering juist mogelijk te maken.

Extreem belangrijk hier was de overgang van illegaal naar legaal. Daarvoor moesten enkele belangrijke keuzes worden gemaakt. Belangrijk was bijvoorbeeld de vraag of de grote illegale aanbieders nu legaal zouden mogen opereren, of dat zij als “straf” juist van de markt geweerd zouden moeten worden. Het kabinet besloot om die aanbieders, zoals Unibet, toe te laten, aangezien die anders mensen vast zouden houden in het illegale circuit. Ook werd reclame toegestaan: immers moeten gokkers in het illegale circuit weten dat er ook legale opties zijn! Daarover zegt de staatssecretaris het volgende:

“Vergunninghouders moet met het oog op de kanalisatie wel voldoende ruimte worden geboden om de consument te wijzen op het verantwoorde, betrouwbare en controleerbare aanbod, en de voordelen daarvan. Deze reclameactiviteiten mogen echter niet de deelname aan kansspelen stimuleren, of in het bijzonder, aanzetten tot onmatige deelneming. Vergunninghouders mogen daarom alleen op verantwoorde wijze reclame maken voor kansspelen. Op grond van artikel 4a van de Wok zullen daarom nadere regels worden gesteld voor werving en reclame voor kansspelen op afstand.”

Artikel 4a lid 5 van de Wet op de kansspelen (Wok) geeft het kabinet de bevoegdheid om zelf regels te maken om gokreclames in te perken met het doel verslaving te voorkomen. Hier wordt dus letterlijk gezegd dat het alleen de bedoeling is om illegale gokactiviteiten te kanaliseren, en niet om deelname aan kansspelen te stimuleren. Zeker “onmatige deelname”, de officiële benaming voor verslaving, moet worden voorkomen.

Het kabinet maakt nauwelijks gebruik van deze bevoegdheid. Het gebruik van rolmodellen als beroepssporters onder de 25 wordt verboden. De minister geeft voor het overige de VNLOK, de branchevereniging Vergunde Nederlandse Online Kansspelaanbieders, de ruimte om zichzelf te reguleren. In een eigen reclamecode, die pas in december 2021 wordt afgesproken, spreekt de branche af maar drie spotjes per reclameblok uit te zenden, geen reclames na 21:00 uur uit te zenden, en geen herhalingsspotjes te tonen. De Consumentenbond, die eerst onderdeel was van de gesprekken, stapte uit dit overleg omdat dit te weinig zou zijn, maar de vereniging zette de code alsnog door.

Het resultaat was een stortvloed aan nieuwe gokreclames. Er waren geen beroepssporters te zien, maar voormalige beroepssporter Wesley Sneijders pronkte wel op het scherm. Rolmodellen onder de 25 werden niet gebruikt, maar Toto (een dochter van de Nederlandse Loterij) zette wel twee guitige meeuwenpoppen in. Het resultaat is volgens onderzoek van het NRC een toestroom van 762.000 gokkers, waarvan slechts 39 procent onderdeel was van het illegale gokcircuit. Het doel om geen nieuwe aanwas te creëren faalt, tot groot genoegen van de gokbedrijven, waar nu ruim 1 miljard euro in omgaat.

Uiteindelijk grijpt de Tweede Kamer in. Per 1 juli wordt het verboden om “ongerichte” gokreclames uit te zenden, bijvoorbeeld op het internet, tv en radio. Op 1 juli 2024 wordt het verboden om reclame te maken bij tv-programma’s en evenementen (“dit programma wordt mede mogelijk gemaakt door…”) en op 1 juli 2025 mogen gokbedrijven geen shirtreclame meer maken bij sportclubs.

Dit mag dan lijken op een succes van de democratie, maar het is precies het omgekeerde. De Tweede Kamer grijpt pas in in 2023, terwijl het allang duidelijk had kunnen zijn welke kant dit beleid op ging. Bovendien kiest de Tweede Kamer niet om de legalisering terug te draaien (een gepaste straf voor alles dat is misgegaan) maar om gefaseerd bepaalde reclames te verbieden. De legalisering van online gokken bleef in stand.

De elf weeffouten in de Nederlandse democratie

Hoe kon het gebeuren dat, in weerwil van het parlement, de legalisatie van gokreclames zo fout is gegaan? Uit mijn analyse blijkt dat de Nederlandse besluitvorming een aantal structurele fouten bevat, die de democratische invloed ernstig aantasten. Deze structurele fouten heb ik in elf categorieën ingedeeld, maar dat is slechts ter vergemakkelijking van het verhaal. Veel van deze structurele problemen lopen in elkaar over, zijn deels verantwoordelijk voor elkaar, of delen een oorzaak.

Daarbij is het goed om duidelijk te maken dat dit niet betekent dat er geen enkel wetgevingsproces is geweest waarbij de democratische “volkswil” een invloed heeft gehad. De omschreven weeffouten maken het zo dat de democratische besluitvorming over het algemeen weinig invloed heeft. Dat wil niet zeggen dat de democratische besluitvorming absoluut geen invloed heeft. Echter, die invloed is over het algemeen genomen zo ontoereikend dat daadwerkelijke democratische besluitvorming een uitzondering is op de regel. Dat, terwijl in een daadwerkelijke democratie die besluitvorming de belangrijkste invloed zou moeten zijn.

1. Coalitieafspraak achter gesloten deuren

“We moderniseren het kansspelbeleid. Online kansspelen, sportweddenschappen en pokerevenementen worden strikt gereguleerd. Het illegale aanbod aan kansspelen dringen we daarmee terug. Op de naleving van de aan de vergunning verbonden voorwaarden wordt strikt toegezien. Het aanbieden van gokspelen is geen kerntaak van de overheid, daarom wordt Holland Casino onder voorwaarden verkocht.”

Zo luidt het regeerakkoord “Bruggen slaan” van het kabinet Rutte-II. Kiezers van de PvdA zullen vreemd hebben opgekeken, aangezien dit een puur VVD-standpunt was. Hetzelfde geldt voor GroenLinks, die in de Tweede Kamer (ondanks dat ze niet in de coalitie zaten) ook voor het wetsvoorstel stemde. Hadden PvdA en GL niet meegestemd, dan had dit wetsvoorstel het niet gehaald. Het is het resultaat van een uitruil: in een regeerakkoord geeft elk van de partijen bepaalde doelen op om bepaalde andere doelen te behalen. Zo kan het zijn dat er tijdens de verkiezingen een minderheid van de zetels vóór gokliberalisatie is, maar tijdens de regeerperiode dat soort wetten het opeens wel kunnen halen.

Voorstanders van dit systeem zullen zeggen dat dat nu eenmaal de aard van de politiek is. Partijen geven iets op zodat ze iets anders kunnen halen, en zo krijgt heel Nederland uiteindelijk ongeveer wat ze wil. Dat is wellicht logisch gedacht vanuit partijpolitiek, maar dat betekent nog niet dat het democratisch is. Het ligt eraan hoe je een stem op een partij ziet: als een stem op een partij een carte blanche is om naar eigen inzicht beleid te voeren, dan is het democratisch. Echter, als kiezers op een bepaald beleid stemmen, en een partij kiest er vervolgens voor om op bepaalde punten een compleet tegengestelde route te varen, is het dan democratisch? En als die carte blanche het doel is, moeten we onze verkiezingscampagnes dan niet anders inrichten?

2. De politieke partijen

Wat hiertegen zou moeten beschermen, is de zogenaamde partijdemocratie. Alle politieke partijen in Nederland zijn in de rechtsvorm van een vereniging gegoten, en in een vereniging heeft de algemene ledenvergadering het voor het zeggen. (1) Zo kunnen de leden het beleid van een partij sturen, inclusief het partijprogramma, de bestuursleden, de kieslijst en eventuele coalitieakkoorden. Zo hebben alle beslissingen van de partijen toch een democratische grondslag.

Ook de partijdemocratie heeft onvolkomenheden. Allereerst zijn politieke partijen geen demografische afspiegeling van de Nederlandse maatschappij. Partijpolitiek als hobby is er vooral voor mensen met een bovenmodaal inkomen. Hoewel het per politieke partij nog verschilt, zijn ook in partijen als PvdA en GroenLinks bovenmodale inkomens oververtegenwoordigd. Dit heeft consequenties voor de gevoerde politiek door deze partijen.

Deze demografische disbalans is nog sterker aanwezig in de “toplagen” van politieke partijen: vrijwilligers en partijleiders. Op bijvoorbeeld gemeenteniveau zijn dit de mensen die in kieslijstcommissies en programmacommissies plaatsnemen. Deze mensen zijn bovengemiddeld universitair opgeleid, hebben bovengemiddeld vaak een koophuis, en hebben bijvoorbeeld genoeg vrije tijd om in politiek te steken. Bovendien zijn ze bovengemiddeld vaak wit, ook in linkse partijen. Deze mensen kunnen natuurlijk goede politieke kennis hebben, maar de ervaring van praktisch geschoolde mensen ontbreekt dus, waardoor deze groep niet kan worden gezien als een representatieve doorsnee van de Nederlandse samenleving.

Toch hebben deze mensen het voor het zeggen binnen een partij. Hoewel een partij democratisch is ingericht, is het zogenaamde “sociaal kapitaal” van enorm belang. Sociaal kapitaal hebben betekent dat mensen je naam kennen, dat je een netwerk hebt binnen de partij, en dat mensen je meningen serieus nemen. Mensen met veel sociaal kapitaal kunnen stemmingen meer beïnvloeden dan mensen met weinig sociaal kapitaal.

Binnen politieke partijen is dit sociaal kapitaal echter niet gelijk verdeeld. Het meest sociaal kapitaal zit in de zogenaamde partijtop: (voormalig) bewindslieden, Kamerleden (en in het bijzonder fractieleiders), partijbestuurders, burgemeesters… Dit is niet toevallig; het hebben van zo’n positie komt automatisch met veel sociaal kapitaal, maar mensen met veel sociaal kapitaal hebben ook een grotere kans om tot een hoge positie verkozen te worden. Wie op de kieslijst komt, is voor een groot deel afhankelijk van hoeveel mensen je kent, en of je de mensen op de juiste plekken kent.

Dat is van belang, omdat de partijtop ook een sociaal geheel vormt. Het zijn collega’s binnen de partij, die veel contact met elkaar hebben en praten over de lijn van de partij. Als een kwestie wordt voorgelegd aan de ledenvergadering, heeft deze partijtop vaak al een voorkeur uitgesproken. Deze voorkeur is niet altijd doorslaggevend, maar zeker als leden van de partijtop hun politieke toekomst aan de uitslag verbinden (door bijvoorbeeld vertrek aan te kondigen als een stemming “verkeerd” uitvalt), kunnen ze de ledenvergadering effectief sturen.

Zie voor een voorbeeld de shuffle van partijleiders na de val van het kabinet-Rutte IV. PvdA/GL had een nieuwe lijsttrekker nodig voor hun gezamenlijke lijst. Zodra Frans Timmermans, voormalig minister van Buitenlandse Zaken onder kabinet-Rutte II, zijn kandidatuur aankondigde, kondigden eventuele concurrenten onmiddellijk hun steun aan. Al had iemand anders zich kandidaat willen stellen, de eensgezindheid van de partijtop maakte al duidelijk dat Timmermans een eventuele verkiezing zou winnen. Hetzelfde gold voor de VVD, waar na de kandidatuur van Yeşilgöz het bestuur een voorkeur voor haar uitsprak. André Bosman, de VVD-er die zich eerder al als kandidaat had aangekondigd, trok hierop zijn kandidatuur meteen terug, waardoor ook voor de VVD-leden niets te kiezen is.

Sowieso zijn politieke partijen avers voor zogenaamd “intern conflict”. Onenigheid binnen de partij betekent namelijk dat de partij geen eensgezinde visie heeft, en dat zou voor de kiezer een teken van zwakte zijn. Tenminste, dat is hoe veel partijtoppen het uitleggen. Toen het PvdA-congres moest stemmen over een motie over Lodewijk Asscher, die als minister voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid onder Rutte II deels verantwoordelijk was voor het toeslagenschandaal, leek het erop dat Asscher die motie zou overleven. Zoals de NOS schreef:

Uiteindelijk stapte Asscher zelf op. Zelfs al had Asscher de motie overleefd, dan was er alsnog een tweestrijd binnen de partij ontstaan. Door zich achter een nieuwe partijleider te scharen kon de partij weer eensgezind door. Lilianne Ploumen (minister van Buitenlandse Handel onder Rutte II) werd door het partijbestuur naar voren geschoven en zonder verkiezing automatisch tot partijleider gekroond.

Die eensgezindheid waar partijen naar streven is direct in het belang van de partijtop. Immers, het partijbestuur (gesteund door de partijtop) doet voor de kieslijst, het partijprogramma en eventuele coalitieakkoorden een voorstel aan de leden, waar ze (hopelijk) achter staan. Als de ledenvergadering dan eenheid wil nastreven, dan kan dat alleen door in te stemmen met het bestuursvoorstel. Anders is er per definitie onenigheid. Het is dan niet vreemd dat de partij in de regel de lijn van het partijbestuur volgt, zoals de NOS dat omschrijft.

Dit is in het bijzonder waar na eventuele coalitiebesprekingen. Die vinden plaats achter gesloten deuren, en worden gevoerd door de partijtop. Het eindresultaat wordt voorgelegd aan de ledenvergadering, die dan twee keuzes heeft: instemmen met het coalitieakkoord (waar de partijtop veel moeite in heeft gestoken), of het coalitieakkoord afwijzen. Het coalitieakkoord afwijzen betekent vrijwel zeker dat de formatie faalt, en dat partijen dan vanaf het begin kunnen beginnen in het vinden van een coalitie.

Ook hier is een disbalans tussen kleinere coalitiepartners en de grootste partij, die in principe het voortouw mag nemen. Afstemmen van het coalitieakkoord betekent voor kleinere coalitiepartijen dat de grootste partij wellicht een andere coalitiepartner gaat vinden, waardoor de kleinere partijen hun ministerposten mislopen. Dat een mogelijk afgestemd coalitieakkoord een groter risico vormt voor de kleinere partijen dan voor de grootste partij, betekent ook dat de grootste partij een betere onderhandelingspositie heeft bij het vormgeven van het coalitieakkoord. Dit werd relevant in 2010, toen (toen nog) VVD-lijsttrekker Mark Rutte een coalitie met CDA en PvdA afwees omdat PvdA te weinig tegemoet kon komen aan de eisen van de VVD, waardoor VVD uiteindelijk met CDA en PVV formeerde.

Dit alles betekent dat, zeker als het gaat om coalitiebesprekingen, de partijleden (vrijwel) nooit tegen coalitiedeelname stemmen. In 2010 kwam het CDA-congres dichtbij, en was er zelfs strijd tussen partijprominenten. Uiteindelijk stemden de CDA-leden overweldigend in met coalitiedeelname, in strijd met het advies van de oud-premiers De Jong en Van Agt.

We moeten dus concluderen dat de partijdemocratie weinig concreets inhoudt. Met de wil van de leden moet rekening worden gehouden, maar het is vooral de mening van de partijtop die doorslaggevend is. De mening van de partijleden moet worden meegewogen, en de partijtop kan niet zomaar elke afspraak maken, maar van meer dan een omkaderende rol is voor de ledenvergadering geen sprake. De politieke partijen kunnen dus moeilijk democratisch genoemd worden, gezien de zeer beperkte rol die de democratische besluitvorming inneemt.

3. De bewindspersoon

Zoals hierboven gelezen kan worden was de afspraak over online gokken in het regeerakkoord voor het kabinet-Rutte II zeer summier. Er worden een paar afspraken gemaakt:

1. Kansspelbeleid wordt gemoderniseerd;
2. Online kansspelen worden gereguleerd (om illegale kansspelen terug te dringen);
3. Naleving wordt strikt gehandhaafd;
4. Holland casino wordt verkocht.

Deze vage bepalingen moeten vervolgens in de praktijk worden gebracht. Dat gebeurt op een ministerie. Het overgrote deel van de wetten komt voort uit de ministeries. Slechts met hoge uitzondering wordt een zogenaamde initiatiefwet ingediend door de Tweede Kamer, en in de praktijk zijn dat vaak slechts kleine wijzigingen van bestaande wetten. Omdat het ministerie wordt geleid door ministers en staatssecretarissen, bepalen deze hoe invulling wordt gegeven aan de afspraken gemaakt in het regeerakkoord. Het is echter niet zo dat elke post wordt bekleed door een duo van PvdA en VVD. De bewindsposities worden tussen de verschillende partijen verdeeld. Zo kwam de verantwoordelijkheid voor het implementeren van het gemoderniseerde kansspelbeleid te liggen bij VVD-staatssecretaris Fred Teeven.

Het is het waard om te zeggen dat deze verdeling van bewindsposities nauwelijks wordt gecontroleerd. In theorie kan de Tweede Kamer een motie van wantrouwen aannemen als een bewindspersoon ze niet bevalt, maar omdat de coalitiepartijen een meerderheid van het parlement vertegenwoordigen, gebeurt dit in principe nooit aan het begin van een regeerperiode. Pas als een of ander schandaal een minister tot verantwoording dwingt, kan het zijn dat een motie van wantrouwen wordt aangenomen. Voorstanders van dit systeem verdedigen dit door te stellen dat de coalitie een meerderheid vertegenwoordigt van het parlement, en daarmee in al haar daden de steun van de meerderheid van de bevolking heeft. Dit, wederom, gaat eraan voorbij dat het electoraat niet stemt op een organisatie om te doen en laten wat ze willen; in het stemhokje stemt men op principes en beleidsplannen.

Hoe het ook zij, een VVD-staatssecretaris kreeg de taak om de modernisering van het kansspelbeleid in een wettig jasje te steken. Dit is dus een afgevaardigde van één partij, die zijn eigen ideeën meeneemt over hoe de wereld werkt (of moet werken). Voor de vraag “hoe moderniseren we het beleid” moet je je afvragen “wat is modern?”. Voor die vraag moet je dan weer weten hoe de toekomst eruit moet gaan zien, en dat is hevig afhankelijk van ideologie. Een liberaal als Teeven zal eerder denken aan vrije markten en zelfregulering, wat verklaart waarom die elementen zo prominent in de wet voorkomen. De PvdA wil wellicht meer nadruk leggen op bescherming van werknemers en consumenten, maar hun invloed is dus ernstig beperkt in de machtsverdeling.

4. Het schrijven van een wet

Natuurlijk gaat Fred Teeven niet zelf zitten om een wetsvoorstel te schrijven. Hij zou het voorstel te snel kwijtraken. Voor het schrijven heeft een ministerie ambtenaren; wetgevingsjuristen die weten hoe je een wettekst schrijft en beleidsambtenaren die weten wat er feitelijk in het voorstel moet staan. Voor hun expertise laten deze ambtenaren zich inlichten door experts in het veld. Wie een expert op een bepaald gebied is, is echter niet apolitiek. De titel “expert” is een sociaal construct; iedereen kan zichzelf expert noemen, maar van belang is of je als zodanig wordt erkend door de relevante personen. In veel sectoren komt die erkenning vanuit het bedrijfsleven zelf. Personen die bedrijven consulteren over bepaalde zaken worden gezien als experts, en die mensen worden natuurlijk niet geselecteerd op hun kritische inborst. Kenners die niet erkend worden door het bedrijfsleven krijgen op hun beurt geen toegang tot belangrijke gegevens en personen, en worden dus ook niet serieus genomen in bijvoorbeeld de media, waardoor ze hun expertise niet kunnen etaleren.

Die expertise is natuurlijk niet geheel politiek. Nederland heeft een sterke academische wereld, waar onafhankelijke experts hun erkenning kunnen halen. Veelal hebben deze academici een matigende invloed op de uiteindelijke wetgeving, voor zover zij inderdaad onbevooroordeeld zijn. Helaas zijn ook zij niet vrij van invloed. Sommige leerstoelen worden immers gesponsord door private instellingen die baat hebben bij een bepaalde voorstelling van zaken. Mensen die gebruikmaken van dat geld zullen niet snel een mening aanhangen die vijandig is naar de geldschieter, al is het maar omdat anders geld voor nuttig onderzoek zou verdwijnen. Experts die voet bij stuk houden kunnen worden weggezet als “bevooroordeeld” of “links-radicaal”, zelfs als hun mening puur gebaseerd is op onderzoek.

Nadat ambtenaren hun kennis hebben opgedaan van de bovenstaande bronnen, gaan ze vervolgens in gesprek met stakeholders, oftewel organisaties die iets doen op het terrein waarop de wet ziet. In dit geval dus de Consumentenbond, verslavingsorganisaties en brancheorganisaties van de sector zelf.

Van al die organisaties zijn de brancheorganisaties feitelijk het belangrijkst. Immers moeten zij zich aan de gestelde wetten gaan houden. Als de wetten niet naar de zin van de gokondernemingen zelf zijn, dan kost het de overheid klauwen met geld om te zien op handhaving. Daarop volgen dure rechtszaken, onderzoeken, en kritische persberichten van de betreffende organisaties. Daartegenover staan de Consumentenbond en verslavingsorganisaties, die lang niet zo machtig zijn binnen de sector. Het ergste dat zij kunnen doen is in de media klagen, maar zij kunnen de implementatie van de wet niet voorkomen (behalve bij mensenrechtenschendingen). Het is voor het ministerie dus het makkelijkst om een compromis te sluiten met de bedrijven zelf en hun fiat te krijgen, maar dat betekent dus ook dat een wet nooit zo hard kan zijn als wellicht noodzakelijk, aangezien bedrijven daarvoor nooit toestemming zullen geven.

Dit is wat voorstanders het “poldermodel” noemen, en in theorie zou het moeten leiden tot gedragen wetsvoorstellen waarin alle partijen zich kunnen vinden, in plaats van een dictaat van staatswege dat alleen maar verzet oproept. In de praktijk is dit model niet veel anders dan je overgeven aan bestaande machtsverhoudingen in de maatschappij; het is immers hun goedkeuring die belangrijk is voor de feitelijke draagkracht. De stem van de mensen die verslaafd zijn geraakt doet er niet toe.

Hoewel ambtenaren de wet schrijven, heeft de bewindspersoon wel invloed op de grote lijnen. Hiertoe wordt de bewindspersoon natuurlijk ook geadviseerd, niet alleen vanuit de eigen ambtelijke adviseurs, maar ook vanuit sectoren zelf. Bedrijven en brancheorganisaties schrijven brieven, nodigen bewindspersonen uit voor gesprekken en kunnen veel geld inzetten om een bewindspersoon hun kant van het verhaal te laten zien. Niet alleen dat, maar als bedrijfsvertegenwoordigers ook lid zijn van een partij, hebben ze vaak betere toegang tot de bewindspersonen van die partij. Het is geen geheim dat de agrarische lobby een flinke vinger in de pap had bij het CDA, tot BBB dat stokje overnam. Een bewindspersoon wiens sociale omgeving constant een bepaalde mening verkondigt, zal die mening sneller aannemen.

Zo komt een wet uiteindelijk tot stand. Hierbij is het goed om expliciet te vermelden dat er in dit proces nog geen enkele democratische inmenging is geweest. De enige democratische waarborg tot nu toe is dat de bewindspersoon is gekozen door een coalitie van partijen die samen de meerderheid van de stemmen vertegenwoordigen, hoewel de bewindspersoon zelf nooit verkozen is. Daarnaast moeten ambtenaren natuurlijk rekening houden met de vraag of de Tweede Kamer en de Eerste Kamer in gaan stemmen met de wet, en daarop moeten zij anticiperen. In het volgende stuk zullen we echter zien dat die “democratische” controle zeer te wensen overlaat.

5. Kamerleden: kennis, kunde en capaciteit

In de Tweede Kamer zijn twee soorten politici: de leden van de coalitiefracties, en de leden van de oppositie. Leden van de coalitiefracties worden meestal van tevoren al ingelicht over het wetsvoorstel. Ze worden betrokken bij interne partijdiscussies over de vraag of een wet voldoet aan de coalitie-eisen. Kamerleden, bewindslieden en andere partijprominenten kunnen zo samen al invloed uitoefenen, zodat de wet er uiteindelijk makkelijker doorheen komt. Tegen de tijd dat de Kamerdebatten beginnen, hebben deze politici er al een heel traject op zitten, waardoor het Kamerdebat voor hen slechts een formaliteit is, waar ze mediapunten kunnen scoren.

Niet dat de coalitiepartijen het altijd naar hun zin hebben. Coalitiepartijen hebben een enorme grip op de macht; zoals gesteld hebben ministeries een veel grotere impact op staatsbeleid dan de Tweede Kamer. Partijen willen ‘hun’ plek aan de coalitietafel (en de ministeries die daarbij horen) koste wat het kost behouden, en dat vereist coalitiediscipline. Partijen moeten elkaar vast blijven houden. Maar ook binnen de coalitie vindt een machtsstrijd plaats, en tussen partijen bestaat de onuitgesproken (en soms uitgesproken) dreiging dat de coalitie valt. Partijen die er goed voorstaan in de peilingen weten dat ze na een kabinetsval en de daarop volgende verkiezingen aan macht kunnen winnen, terwijl partijen die op verlies staan juist verkiezingen willen voorkomen.

Zo kan de ene partij, puur door te dreigen met het verlies van ministerposten, een andere partij dwingen in te stemmen met beleid. Dit heeft dus niets te maken met ideologie of stemgedrag. Natuurlijk is er een bepaalde bandbreedte waarbinnen een partij moet handelen; kiezersverraad leidt potentieel tot nóg meer machtsverlies op de lange termijn. Maar binnen die bandbreedte kan alles uitgelegd worden, en ook de eigen leden zullen het niet waarderen dat een partij een machtige positie opgeeft puur om principiële redenen. Op zo’n moment is het niet de democratische aard of de wil van de kiezers of de leden die partijen stuurt; coalitiediscipline wordt puur gehandhaafd door angst voor machtsverlies.

De rest van de Kamer bestaat uit leden van oppositiefracties. Zij worden in de regel niet betrokken bij het wetgevingsproces, afhankelijk van of hun bijdrage de slagingskans van een wet vergroot. Zij krijgen te horen van het wetsvoorstel via collega-Kamerleden van de coalitiefracties die vóór een wetsvoorstel lobbyen, of zodra het in een van de Kamercommissies wordt besproken. Zij worden geconfronteerd met een gereed stuk wetgeving; complex, voorzien van vele pagina’s toelichting en meestal met de steun van de coalitie reeds verzekerd. Aan hen de vraag of zij zich in het wetsvoorstel kunnen vinden.

Hun achterstand is dan al immens. Ten eerste moeten Kamerleden het voor hun beoordeling van het wetsvoorstel vooral hebben van informatie die door de betreffende bewindspersoon wordt aangeleverd. Het ministerie heeft immers cijfers en statistieken, terwijl de Kamer zoals gezegd nauwelijks ondersteuning heeft. De Kamerleden kunnen om meer informatie vragen, maar als je niet weet dat bepaalde informatie bestaat kan je er ook niet om vragen. De bewindspersoon geeft in eerste instantie de informatie die volgens het ministerie relevant is, binnen het frame waarvoor zij hebben gekozen.

In de Memorie van Toelichting, de officiële uitleg van een wet, is dus al een compleet frame klaargezet waarbinnen de discussie moet plaatsvinden. Dit frame wordt opgepikt door media, die al dan niet de tijd hebben om het nog onafhankelijk te factchecken. Voor je het weet, denkt het hele land al langs de lijnen van het officiële frame. Dit is zeker zo als de betreffende brancheorganisaties en bedrijven het eens zijn met het frame. Steun van bedrijven wordt in media namelijk als een belangrijke maatstaf genomen bij beoordeling van beleid, en over kritiek uit de sector wordt altijd serieus gerapporteerd.

In het geval van gokreclame is de belangrijkste framing die van de “kanalisatie”. Het doel van de wet was om zoveel mogelijk mensen van illegale websites naar legale websites te loodsen. Zoals nu.nl erover schreef nadat het kabinet het besluit had gemaakt om online gokken te legaliseren:

Om gokkers op illegale sites te bereiken moest, zoals eerder gezegd, gokreclame mogelijk zijn, anders zouden deze mensen nooit weten dat er een legaal alternatief was. Het belastingtarief op online gokken moest ook omlaag, om de legale markt te kunnen laten concurreren met de illegale markt. Zo kon een zo hoog mogelijke kanalisatiegraad bereikt worden. Bovendien stonden in de wet veel delegatiebepalingen, waardoor de minister zelf veel bevoegdheden kreeg om regels te stellen. Dit natuurlijk om snel te kunnen reageren op het veranderende internationale landschap en de veranderende technologie. Binnen dit hapklare frame moeten Kamerleden zich bewegen.

Hierbij komt dat Kamerleden lang niet zo’n sterke ambtelijke ondersteuning hebben als ministeries. Een gemiddeld Kamerlid heeft tussen de 0,5 en 1,0 FTE aan ondersteuning. Daarmee moeten zij al het werk doen. Een fractie bestaat natuurlijk uit meerdere leden, maar elk lid heeft een eigen expertisegebied, en ondersteuners moeten dus bij hun leest blijven. Fractieleiders hebben vaak meerdere medewerkers, maar die zitten veelal op de mediagenieke dossiers.

Een goed ondersteund Kamerlid had bijvoorbeeld in de Memorie van Toelichting kunnen lezen dat de kanalisatiegraad wordt berekend aan de hand van het “bruto spelresultaat” (bsr). De Memorie stelt:

“Als ondergrens wordt daarbij een kanalisatiegraad van minimaal 80 procent gesteld. Deze kanalisatiegraad is gebaseerd op het bruto spelresultaat. Dit houdt in dat ernaar gestreefd wordt dat ten minste 80 procent van het totale door Nederlandse spelers gegenereerde bruto spelresultaat wordt gerealiseerd bij aanbieders met een vergunning op grond van de Wok.”

Met andere woorden: een kanalisatiegraad van 80 procent betekent niet dat 80 procent van de illegale spelers naar een legale website overstapt, maar alleen dat legale websites een marktaandeel van 80 procent hebben. Dit betekent dat je dus een hogere kanalisatiegraad kan bereiken simpelweg door meer spelers aan te trekken naar legale websites, ongeacht of deze eerder op illegale websites gokten. In de huidige situatie zijn er 762.000 online gokkers, waarvan 61 procent (464.820) nieuwe gokkers, en dus 297.180 oude gokkers uit het illegale circuit. Met een kanalisatiegraad van 80 procent zit nog 20 procent in het illegale circuit, en dat zijn dus 152.400. Dit betekent dat slechts 144.780 mensen, minder dan 50 procent, het illegale circuit hebben verlaten. De échte kanalisatiegraad, dus de hoeveelheid mensen die van illegaal naar legaal is overgestapt, ligt dus zo rond de 48,7 procent.

Het is niet vreemd dat de kansspelaanbieders vol meegingen in het frame. Immers, alles dat hun marktaandeel zou vergroten, zou ook direct de kanalisatiegraad verhogen. In hun position paper voor het rondetafelgesprek van 9 juni 2022 geeft de VNLOK, de brancheorganisatie, dan ook aan dat zij liever een kanalisatiegraad van 100 procent zien. De organisatie beveelt daarom aan om het legale online aanbod zo min mogelijk te beperken, aangezien die beperkingen het tegengaan van illegaliteit “complex” maken. Ook raadt de organisatie aan om de kanalisatiegraad in alle besluitvorming mee te nemen. Oftewel, de VNLOK raadt aan alleen maatregelen te nemen die haar marktaandeel vergroten.

Hierbij stelt de VNLOK zich op als een “consumentenbeschermer”. Als je de position paper leest, zou je denken dat online kansspelaanbieders pure liefdadigheidsorganisaties zijn die daarnaast nog een zakcentje verdienen. Alles ten behoeve van de liefdadigheid. Dat zij op hun beurt een miljardenindustrie runnen lijkt bijzaak. Het is als een slager die kalfjes uit de illegale slagerij redt om ze vervolgens zelf tot schnitzel te verwerken.

Dit alles laat een belangrijke discussie ongenoemd: is kanalisatie überhaupt wel gewenst? Ja, het is zo dat illegale gokpraktijken vaak destructiever zijn dan legale praktijken, in ieder geval op het gebied van fraude en verslavingspreventie. Maar legale gokoperaties zijn óók verslavend, en voor het feit dat ze minder verslavend zouden zijn, geeft de overheid geen numerieke onderbouwing. Ook al is het zo dat legale gokpraktijken iets minder verslavend zijn, het feit dat het aantal gokkers meer dan verdubbeld is, betekent dat aan het eind van de streep ook meer mensen verslaafd raken aan gokken. Volgens verslavingsinstituut Trimbos zien zij 50 procent meer verslaafden dan voor de invoering van de kansspelwet. Schulden van 50.000 zijn daarbij geen uitzondering, stelt het instituut. Met andere woorden: hoe hoger de kanalisatiegraad, hoe meer mensen verslaafd raken aan online gokspellen.

Voor zover ik kan zien, zijn de Tweede Kamer en Eerste Kamer compleet voorbij gegaan aan deze feiten. In de Tweede Kamer stemden PvdA, GL, D66, VVD en PVV voor, samen met wat kleine fracties. In 2019, toen de Eerste Kamer moest beslissen, stemden PvdA, GL, D66, VVD en PVV ook voor. Ook media reppen er met geen woord over. Nu heeft het parlement dus een wet aangenomen om gokreclames aan banden te leggen, maar het échte kwaad is natuurlijk al geschied. In de illegaliteit konden gokbedrijven moeilijk legaal uitbreiden, en hoewel er dus altijd illegale bedrijfjes waren, bleven die beperkt. Veel van die eerder illegale bedrijfjes zijn nu, onder het mom van kanalisatie, juist legaal geworden en logischerwijs enorm gegroeid. Het heeft iets weg van de legalisatie van moorden, om zo huurmoordenaars te onderwerpen aan een vergunningssysteem.

6. Slecht gebruik van bevoegdheden

In theorie zou de Tweede Kamer ervoor kunnen kiezen om zelf wetsvoorstellen te schrijven. Daarmee zouden veel van deze problemen verdwijnen, aangezien Kamerleden dan zelf invloed kunnen uitoefenen op de inhoud. Ook kunnen ze dan hun eigen frame bepalen, en zo vanaf het begin betrokken zijn in de totstandkoming van wetgeving, zonder aan het lijntje gehouden te worden. Bovendien hoeft de Kamer niet per se te handelen in naam van coalitiebehoud. In de praktijk maakt de Tweede Kamer nauwelijks initiatiefwetten, mede vanwege de gebrekkige ondersteuning waardoor er geen tijd overblijft om wetgeving te schrijven.

Maar er is ook weinig wil vanuit Kamerleden om zelf initiatiefwetten te schrijven. Allereerst worden de meeste initiatiefwetten neergeschoten door de zittende coalitie, die het initiatief liever bij hun ministers houden. Het heeft dus weinig zin en politiek levert het ook weinig op. Je neemt als Kamerlid verantwoordelijkheid voor een wetsvoorstel, met alle mogelijke details die daarbij horen. Veel aantrekkelijker is het dan om moties in te dienen. Die zijn niet bindend en vaak vaag, maar creëren wel de illusie van activiteit, zelfs als een motie niet wordt uitgevoerd. Tegen de tijd dat het op de uitvoering aankomt is de aandacht meestal alweer weg, en heeft een Kamerlid de score al binnen.

Zelfs als de Tweede Kamer voldoende ondersteuning en tijd had om een wetsvoorstel grondig door te lichten, dan nog kan er niet vanuit worden gegaan dat zij eventuele keuzes baseren op hun eigen morele intuïtie, of op de wens van het electoraat. Een politieke carrière duurt niet eeuwig, en het feit dat een slechte verkiezingsuitslag, een schandaal of een interne partijruzie het einde van de loopbaan kan betekenen maakt dat politici hun ogen open moeten houden voor kansen. En hoewel Kamerleden bovenmodaal verdienen, is het nog geen vetpot vergeleken met de mensen die ze moeten reguleren. Het gebeurt daarom met enige regelmaat dat een politicus de overstap maakt naar het bedrijfsleven.

Zo ook voor Helma Lodders, die VVD-woordvoerder was op het onderwerp kansspelen. Van 2010 tot 2021 was zij Kamerlid, en toen zij in 2021 niet meer herkiesbaar was (mede vanwege haar kritische rol tijdens de toeslagenaffaire) is ze het bedrijfsleven ingegaan. In 2021 werd ze voorzitter van Vee&Logistiek, en later dat jaar werd ze ook voorzitter van de eerder genoemde VNLOK, de brancheorganisatie van aanbieders van online kansspelen. Los van hoe direct de link is tussen haar woordvoerderschap en die baan, als ze van mening was geweest dat gokondernemingen minder winst zouden moeten maken, dan was ze waarschijnlijk geen voorzitter geworden.

7. Media

De media hebben een belangrijke rol in een democratie. Immers, “de media” is simpelweg een naam die we geven aan het collectief aan mensen dat informatie verzamelt en verspreidt. In het kader van politiek is dat bijvoorbeeld informatie over de meningen van politici, het door politici aangehangen beleid, de gevolgen van de uitvoering van dat beleid, of zelfs de inhoud van dat beleid. De hoeveelheid informatie in de wereld is functioneel oneindig, dus media moeten keuzes maken in welke informatie ze verzamelen en wat van de verzamelde informatie ze verspreiden.

Over de politieke rol van media zijn internationaal reeds veel bekende werken geschreven, en deze rol is wellicht het minst specifiek in de Nederlandse context. In het boek “Manufacturing Consent” van Edward Herman en Noam Chomsky wordt een propagandamodel voor media voorgesteld. Dat model behandelt de verschillende krachten die invloed uitoefenen op de media. Deze verschillende krachten worden decentraal uitgeoefend, maar leiden tot ongeveer dezelfde soort keuzes bij verschillende mediabedrijven. Om die reden kan een zogenaamd divers medialandschap, met verschillende aanbieders, toch een eenzijdig beeld geven van het politieke landschap in Nederland.

De vijf filters waar media rekening mee moeten houden, zijn volgens Herman en Chomsky:

1. Eigenaarschap en winstoogmerk
2. Advertentieverkoop
3. Nieuwsbronnen
4. Kritiek vanuit status quo (inclusief mogelijke rechtszaken)
5. Anti-communisme en anti-terreur

Op de eerste drie punten zal ik dieper ingaan, aangezien die in deze context het meest relevant zijn.

Media moeten rekening houden met hun eigenaren. Daarbij kan je denken aan Rupert Murdoch, de eigenaar van FOX, maar ook aan bijvoorbeeld aandeelhouders. DPG Media Group NV is de eigenaar van zowel het Algemeen Dagblad als De Volkskrant, en heeft een verplichting naar de aandeelhouders. Die verplichting ziet op winstmaximalisatie; dat betekent dat zo veel mogelijk mensen die dagbladen af moeten nemen en dat maakt dat kranten geen politieke kant kiezen. Deze zogenaamde “neutraliteit” wordt in het algemeen gezien als goed, maar betekent dat kranten ook geen kant kunnen kiezen als één partij overduidelijk gelijk heeft. Zo geeft het NRC een podium aan transfobe artikelen vanwege “neutraliteit” over de inhoud, ook al is alle transfobie gestoeld op vooroordelen en onwaarheden. Deze neutrale houding komt ten goede van de status quo, die gebaat is bij verdeelde meningen over de vraag of verandering nodig is.

Er is tegenwoordig ook geen keuze meer om media aan te bieden zonder grote investeerders. Tot op een bepaalde hoogte kan een website (zoals deze) volstaan, maar wil men groter bereik, dan moet men investeren in journalisten, drukpersen, advertenties, kantoren, studio’s, zendmasten, enzovoorts. In het huidige medialandschap, zelfs in de wereld van video-essays, vlogs, blogs en podcasts, is het onmogelijk om een landelijk bereik te krijgen zonder steun van grote geldschieters.

Bovendien moeten media rekening houden met de verkoop van advertenties, het tweede punt. Bedrijven kopen advertentieruimte, maar kiezen daarvoor natuurlijk de media met het grootste bereik. Keuzes die het bereik verkleinen, zoals je uitspreken voor een bepaalde politiek, verkleint de winstgevendheid van je advertenties. Ook kritiek op adverteerders wordt, bewust of onbewust, vermeden. Of, als het niet wordt vermeden, afgestraft. Daarom is het einde van fossiele advertenties zo belangrijk; de huidige wereld van fossiele advertenties is een barrière voor eerlijke berichtgeving in de media.

De derde factor spreekt het meeste tot mijn verbeelding, en betreft welke bronnen worden gebruikt. Qua experts geldt hetzelfde als voor ministeries: wie expert is, wordt grotendeels bepaald door de publieke sector. Interessanter vind ik dat nieuwswaardigheid op zich bepaald wordt door bedrijven en de overheid. Zij brengen namelijk persberichten uit over zaken die zij van belang vinden, en die persberichten vormen een belangrijke informatiebron voor journalisten. Zo kan het gebeuren dat journalisten soms woordelijk de persberichten van politie overnemen, zonder dat een eventuele verdachte of slachtoffer in staat is gesteld om wederhoor te geven. Zo kan Shell ook bepalen dat een nieuw waterstofproject nieuwswaardig is, terwijl ze de mijlpalen in de klimaatcatastrofe stil laten passeren.

Dit geldt des te meer voor journalisten die van interne bronnen afhankelijk zijn. Een journalist kan bijvoorbeeld een interview organiseren met een CEO van een groot bedrijf. Als het interview te hard wordt, raakt die journalist die mogelijkheid in de toekomst wellicht kwijt. Of misschien wordt een kritische journalist niet meer uitgenodigd voor persevenementen als ze te kritisch zijn op een bedrijf of op de overheid. Zo selecteert het bedrijfsleven automatisch de journalisten die in staat zijn om over hen te rapporteren.

Dit alles betekent dat media een neutrale houding proberen aan te nemen, wat in de praktijk een verdediging is van de status quo. Pas als een duidelijke politieke consensus ontstaat zal een medium de toon veranderen. In de afwezigheid van een duidelijke politieke consensus zullen de media in hun neutraliteit alle kanten verdedigen. Deze neutraliteit gaat ten koste van de objectiviteit, oftewel antwoorden op de vraag wat de problemen zijn waar een maatschappij daadwerkelijk mee worstelt, en wat nodig is om die problemen op te heffen.

Die objectiviteit is belangrijk voor de democratische controle van politieke partijen. Wil een bevolking daadwerkelijk inspraak hebben in de besluitvorming, dan moeten volksvertegenwoordigers verantwoording afleggen voor hun politieke keuzes aan de kiezers. Zo kan een kiezer bepalen of ze op dezelfde persoon willen stemmen, of dat ze tijdens de volgende verkiezingen een ander vakje in willen kleuren. Daarvoor is noodzakelijk dat het electoraat bekend is met het stemgedrag van partijen, en ook wat voor effect dat stemgedrag heeft gehad. Hier ligt een verantwoordelijkheid voor de media om kritisch en objectief te rapporteren.

Helaas zijn de meeste Nederlandse media als de dood voor een dergelijke verantwoordelijkheid. Zelfs diepgravende onderzoeksjournalistiek is timide als het gaat om het neerleggen van verantwoordelijkheid. De angst bestaat dat lezers die zich met een bepaalde partij identificeren, een kritisch artikel niet in dank af zullen nemen. Het resultaat is een collectief aan kranten met de onuitgesproken afspraak dat ze allemaal een bepaalde politieke neutraliteit handhaven, zodat ze in principe een zo breed mogelijk lezerspubliek houden. Dit is immers goed voor verkoopcijfers, en verkoopcijfers zijn voor veel media de belangrijkste maatstaf.

Zo verwordt het Nederlandse politieke debat tot een strijd van de alom populaire vibes, ofwel de aura die iemand uitstraalt. Nederlandse politiek draait om persoonlijkheidskenmerken: is iemand “recht voor haar raap” als Caroline van der Plas, of een “dossiervreter” als Pieter Omtzigt. Of is iemand een koele staatsman als Mark Rutte, of juist een heethoofdige activist als Jesse Klaver. Zorgzaam tegen ondernemend, inclusief tegenover veeleisend; dat zijn de eigenschappen die ertoe lijken te doen in het Nederlandse politieke debat. Met als gevolg dat politiek een theater wordt, waarin iedereen een rol speelt, in plaats van een plek waar inhoudelijke discussies worden gehouden. Tot die discussies zijn wij pas in staat als de informatievoorziening op orde is, en marktkrachten zorgen ervoor dat die dat nooit zal zijn.

Stemgedrag van politici in de afgelopen zittingsperiode maakt voor toekomstige verkiezingen dus weinig uit. Soms zijn partijleden streng, maar alleen in de discussies die media-aandacht trekken. Een schandaal kan nog impact hebben, maar voor de rest gaat het allemaal om plannen, om de toekomst, om partijprogramma’s en grote woorden. De vraag hoe succesvol een partij is geweest komt bijna nooit op. Dus waarom zou een partij zich daar al te veel druk om maken, als het voor hun positie in de Kamer en het implementeren van hun doelen nauwelijks van belang is? En als de media er geen aandacht op willen vestigen, waarom de partij zelf wel? Tekenend was het feit dat, toen Lodewijk Asscher ter verantwoording werd geroepen voor zijn rol in de toeslagenaffaire, men beweerde dat dergelijke verantwoordelijkheid slecht zou zijn voor de verkiezingskansen van de PvdA. Immers, de VVD deed het toch ook niet?

8. Het geringe belang van inhoudelijke argumenten

Een functionerende democratie vereist een vrij maatschappelijk debat, waarin ideeën over problemen en oplossingen voor die problemen kunnen worden uitgewisseld. Dit is belangrijk voor het debat in de Eerste en Tweede Kamer, maar ook in de maatschappij als geheel.

Nederland kent echter geen gezond maatschappelijk debat. In een hiërarchische organisatie kunnen argumenten maar moeilijk overtuigen. Wie ooit in een hiërarchische organisatie heeft gewerkt, weet dat de argumenten van bijvoorbeeld het management van hele slechte kwaliteit kunnen zijn. Veel mensen werken voor bedrijven die geen inflatiecorrectie wilden doorvoeren, mede omdat ze te krap bij kas zouden zitten. Nadat vakbonden hadden aangetoond dat veel van deze bedrijven recordwinsten hadden gemaakt, veranderde dat niets aan de instelling van bedrijven.

Voor die bedrijven was er een diepere, onderliggende reden om geen loonsverhoging door te voeren: loonsverhogingen verkleinen namelijk de winst, en winstmaximalisatie is het primaire doel van alle bedrijven. De argumenten dienden alleen maar om een reeds gemaakte keuze te verdedigen, niet als daadwerkelijke onderbouwing waarover van mening gewisseld kon worden.

Deze manier van omgaan met argumenten en debat hoort bij alle hiërarchische organisaties. Elke hiërarchische organisatie heeft eigen belangen die gediend worden. Dat betekent dat geen enkele organisatie een onafhankelijke speler is in het politiek debat. Een organisatie zal beleid dus vooral baseren op het eigen belang, en niet op abstracte argumentatie over wat beter is voor “het land”. Die argumenten van landsbelang dienen om het op basis van eigenbelang gekozen beleid te verdedigen, en dienen niet als basis voor de keuze welk beleid daadwerkelijk gekozen moet worden.

Hierbij moet worden vermeld dat dit een genuanceerd onderwerp is. Het is niet zo dat argumenten geen enkele betekenis hebben. Er zijn altijd verhalen denkbaar van ambtenaren die wellicht door argumenten zijn overtuigd om voor ander beleid te kiezen, en hetzelfde geldt voor individuele politici. Het punt is dat dit een uitzondering is op de regel, en dat organisatiebelang vaak een belangrijkere rol speelt dan enige maatschappelijke argumenten.

In de casus van gokreclames zien we dit in het gebruik van de “kanalisatiegraad” als maatstaf. In de Memorie van Toelichting legde staatssecretaris Teeven uit dat de kanalisatiegraad diende om zo veel mogelijk mensen uit het illegale gokcircuit over te plaatsen naar de legale gokmarkt, met als doel het voorkomen van gokverslavingen. Dit doel is geheel gefaald, mede door het gebruik van de kanalisatiegraad als maatstaf. Als het de staatssecretaris daadwerkelijk was gegaan om die gokverslaving, was het beleid meteen veranderd. Dat gebeurde echter niet, hetgeen duidelijk maakt dat het voorkomen van gokverslaving niet het belangrijkste doel was van de wetgeving. Het diende klaarblijkelijk slechts als rechtvaardiging voor reeds bedacht beleid.

Argumenten in ons politieke systeem dienen dus veel eerder als rechtvaardiging van beleid, en niet als onderbouwing. Als argumenten daadwerkelijk zouden dienen als onderbouwing voor beleid, dan zouden nieuwe of betere argumenten moeten leiden tot ander beleid. Dit gebeurt echter niet. In de Tweede Kamer wordt ellenlang gedebatteerd, er worden honderden argumenten uitgewisseld, maar uiteindelijk verandert niemand van mening.

Argumenten dienen dus als rechtvaardiging van beleid en dit verklaart ook waarom er in de politiek zo veel klaarblijkelijke hypocrisie is. Zo kan de VVD bijvoorbeeld een streng grensbeleid voor vluchtelingen rechtvaardigen door te wijzen naar de “mogelijkheid” dat terroristen mee zouden smokkelen met de vluchtelingen. Dat risico is onaanvaardbaar. Politiegeweld wordt echter terzijde geschoven, want dat zijn slechts de daden van enkelingen die niet representatief zijn voor het hele politiewezen. Hier zijn genoeg argumenten aan te dragen: vluchtelingen laten we alleen binnen, terwijl we agenten uitrusten met wapens en een geweldsmandaat. Maar het gaat niet om de argumenten. De VVD wil een streng vluchtelingenbeleid, want dat doet het goed bij hun kiezers, en ze willen niet te kritisch zijn op politie omdat die hun beleid uitvoeren. Hetzelfde geldt voor mensen die vinden dat belediging van moslims beschermd zou moeten worden, terwijl het gebruik van ACAB illegaal moet zijn. Er is geen consistentie in argumenten, want die consistentie is uiteindelijk niet van belang.

Wie wel eens een debat in de Tweede Kamer heeft gekeken, zal bekend zijn met hoe frustrerend die kunnen zijn. Kamerleden gebruiken argumenten met drogredenen, inconsistenties en feitelijke onjuistheden, en ze kunnen elkaar daar zelfs op wijzen. Maar aan het eind van de dag gaat het niet om overtuigingskracht. Wie ooit op het internet heeft gedebatteerd met een politieke tegenstander weet hoe frustrerend en contraproductief het is, zelfs als je met onomstotelijke gegevens een feitelijke onjuistheid weet aan te wijzen.

Dit geldt zeker als je debatteert met iemand die de status quo verdedigt. Welke argumenten je ook gebruikt; de status quo blijft hetzelfde, en daarmee wint de persoon die de status quo verdedigt het debat. Het maakt niet uit dat de argumenten in verdediging van de status quo van slechte kwaliteit zijn. Wat uitmaakt is dat ze iets verdedigen wat in stand blijft. Daarom hoeven verdedigers van de status quo zelf vaak geen argumenten te verzinnen; ze hoeven alleen maar (te pogen) tegenargumenten te ontkrachten.

Dit wil overigens niet zeggen dat het geen zin heeft om over politiek te praten. Zeker met vrienden, familie en collega’s kan zin hebben. Vereist is dat je dezelfde sociaal-economische belangen hebt als de persoon met wie je praat, en dat diens persoonlijkheid niet reeds verweven is met het onderwerp waar je over praat. Politiek is een heel emotionele zaak, en veranderen van politieke mening vereist meestal socialisatie en gesprek met mensen die je respecteert, en aan wiens mening je waarde hecht. Veranderen van politieke visie is een langer proces, en meestal niet afhankelijk van enkele gesprekken of argumenten.

Dit is ook waarom fascisme het grote struikelblok is voor liberalen. Het maatschappelijk debat is voor liberalen heilig, niet in de minste plaats omdat liberalen al honderd jaar de status quo verdedigen. Ze zijn dus gewend om grotendeels gelijk te krijgen en hun argumenten eindeloos herhaald te zien. Dit heeft liberalen het idee gegeven dat maatschappelijke debatten inderdaad afhankelijk zijn van goede argumenten, in plaats van dat de argumenten rationaliseringen zijn achteraf.

Fascisten zijn echter geen fascisten omdat fascistische argumenten zo fantastisch zijn. Het zijn fascisten omdat hen een angst is aangepraat, omdat ze hun persoonlijkheid hebben verbonden aan een dominante positie in het cishet-patriarchaat, omdat ze door hun omgeving zijn meegesleurd in een samenzweringstheorie, of omdat ze een hekel hebben aan linkse politiek (vaak een combinatie). Het deradicaliseren van een fascist vereist maanden of jaren werk door de directe sociale omgeving, en vereist het veranderen van iemands persoonlijkheid op fundamentele vlakken.

Fascisten lijken te begrijpen dat het maatschappelijk debat niet gaat om de beste argumenten, maar om het bieden van rechtvaardigingen voor politieke standpunten die mensen al hebben. Fascisten bedienen zich van drogredenen, slechte statistieken, ontkrachte mythen en ongefundeerde samenzweringstheorieën, puur om het racisme, de xenofobie, en anti-links sentiment aan te wakkeren. Juist door in debat te gaan met fascisten bieden liberalen een vruchtbare bodem waardoor fascisten hun gedachtegoed kunnen verspreiden.

Overigens wil dit niet zeggen dat het ontkrachten van fascistische en andere rechtse standpunten geen doel treft. Er zijn genoeg verhalen van individuele mensen die wél zijn overgehaald door discussies, en juist linkse argumenten bieden mensen de middelen om zich mentaal te verzetten tegen de rechtse status quo. Het punt is dat argumenten in de praktijk niet nuttig blijken om machthebbers te overtuigen om een ander belang dan het eigenbelang voorop te zetten. Discussie tegen mensen is goed. Discussie met organisaties heeft meestal geen zin.

Om dit stuk af te sluiten met een meta-punt: het idee dat Nederland een democratie is, is ook een stelling die niet zozeer door argumenten wordt ondersteund. Daarom kan je tekortkomingen in de Nederlandse democratie blijven aanwijzen tot je een ons weegt; dat Nederland een democratie is, is een conclusie die losstaat van eventuele argumenten. De Nederlandse politiek heeft namelijk baat bij een democratische legitimiteit. Je kan een liberaal dus wijzen op de weeffouten in de democratie, maar die liberaal zal altijd kunnen zeggen dat “enkele foutjes niet betekent dat het systeem niet democratisch is”.

9. Weinig te kiezen

Dat kiezers nauwelijks in staat zijn om politici te bestraffen op stemgedrag of ideologie, wordt in grote mate veroorzaakt door het kiessysteem. Te beginnen met de Tweede Kamer: de kieslijst wordt puur bepaald door de partij. De leden van de partij (of in het geval van de ondemocratische PVV, Geert Wilders) bepalen de inhoud en de volgorde van de kieslijst. We spreken dan ook van “verkiesbare” plaatsen als kandidaten hoog op de lijst staan, en “onverkiesbare” plaatsen als kandidaten laag op de lijst staan.

Wie hoog of laag op de kieslijst komt te staan wordt deels bepaald door de leden van een vereniging. Die mogen (met uitzondering van de PVV) stemmen op de inhoud van de kieslijst. De concept-kieslijst wordt opgesteld door een interne kiescommissie, die deze aan de ledenvergadering presenteert. De uiteindelijke kieslijst zoals die op het stembiljet komt, lijkt vaak erg op het concept. Sommige mensen worden via moties omhoog of omlaag geschoven, maar het komt niet tot nauwelijks voor dat mensen van buiten de kieslijst op de kieslijst terechtkomen. Zo bepaalt de kiescommissie in feite wie verkiesbaar en onverkiesbaar zijn.

Hoe dat proces verloopt, verschilt per partij en per commissie. In het algemeen helpt het wel om bekendheid binnen de partij te hebben. Dit is dat sociale kapitaal waar ook over ging in het stukje over politieke partijen. Het helpt enorm om de juiste mensen te kennen, wat verklaart waarom politieke families redelijk veel voorkomen. Het kan niet anders dan dat Sophie Hermans haar politieke carrière deels te danken heeft aan de bekendheid van haar vader, en dat zijn connecties haar hebben geholpen. Bovendien helpt het om eerder actief te zijn geweest voor de partij, waardoor alle kandidaten ongeveer uit hetzelfde sociaal-politieke milieu komen: allemaal mensen met de kennis, de vrije tijd en het netwerk om op te klimmen in de gemeente- of provinciale politiek.

Daarbij moeten we ons realiseren dat ook de politiek voorsorteert. Om überhaupt op een kieslijst te kunnen komen, moet je al een bepaald soort persoon zijn. Je moet zogenaamd “politiek handig” zijn, je eigen politieke carrière voorop willen zetten. Je moet een bepaalde mate van zelfvertrouwen hebben, en denken dat jij weet hoe je een land moet besturen. Bovendien moet je bereid zijn om ver te gaan om op te klimmen, en om je gewicht in de strijd te gooien. Met andere woorden, politiek sorteert voor op mensen die zich niet altijd laten hinderen door persoonlijke principes.

De kiezer kan alleen via voorkeursstemmen deze lijstvolgorde aanpassen. Dit kan door een voorkeursstem uit te brengen op een kandidaat die lager op de kieslijst staat. Dit heeft echter alleen effect als een kandidaat 25 procent van de kiesdrempel haalt, ofwel 25 procent van het aantal uitgebrachte stemmen, gedeeld door het aantal beschikbare zetels (150 in de Tweede Kamer). Dit is in de meeste verkiezingen een vrij hoog aantal stemmen. Zo kan het zijn dat een kandidaat met relatief veel voorkeurstemmen niet in de Kamer komt, alleen al omdat de 25 procent niet is gehaald, zelfs als alle kandidaten hoger op de lijst minder voorkeurstemmen hebben gehaald.

Het is dan ook niet toevallig dat lijsttrekkers de camera’s op zichzelf gefocust houden tijdens de campagne. Geen van de partijen heeft zin in een interne populariteitswedstrijd. Waar een niet-lijsttrekker wél veel media-aandacht kreeg, zoals bijvoorbeeld Pieter Omtzigt in 2021, leidde dat tot 342.472 voorkeurstemmen. Dat was genoeg geweest voor vijf zetels, en die populariteit, samen met een breuk tussen hem en het CDA, leidde ertoe dat hij als onafhankelijk partijlid doorging. Dit was echter de grote uitzondering: in 2021 werden van de 150 Kamerleden slechts drie verkozen met voorkeurstemmen. De algemene kiezer heeft dus nauwelijks invloed gehad op de precieze personen die in de Kamer kwamen.

Door de mogelijkheid te ontnemen om specifieke politici te belonen of te straffen voor hun stemgedrag, maakt het feitelijk niet uit of politici zich naar hun kiezers kunnen verantwoorden. Het belangrijkste is dat ze zich naar de kiescommissies en de algemene ledenvergadering van hun partij kunnen verantwoorden. Die kijken naar andere aspecten, zoals loyaliteit naar de partij en de lijsttrekker, controversiële standpunten, naamsbekendheid, populariteit, enzovoorts. Op die populariteit hebben kiezers natuurlijk invloed, maar alleen door de indirecte lens van de media. Er moet een “schandaal” zijn, of “ophef”. Als het electoraat die niet kan genereren, dan zijn ze overgeleverd aan de kieslijst die de partij zelf opstelt.

In overgrote mate draaien de verkiezingen niet om de individuele kandidaten. Verkiezingen zijn een strijd tussen partijen; een strijd tussen organisaties. Hoewel individuele kandidaten hun zetel kunnen verliezen, zijn de organisaties zo goed als onsterfelijk. In de Tweede Kamerverkiezingen van 1946, de eerste vrije verkiezingen sinds 1937, wonnen zeven partijen zetels: de Katholieke VolksPartij, de Anti-Revolutionaire Partij, de Communistische Partij Nederland, de Christen-Historische Unie, de Partij van de Vrijheid en de Staatkundig Gereformeerde Partij. Hoewel sommige partijen van naam en samenstelling zijn gewisseld, zijn het precies deze partijen die nu ook zetels hebben in het kabinet. De KVP, ARP en CHU zijn gefuseerd tot het CDA. De CPN is opgegaan in GroenLinks. De PvdV is veranderd in de VVD. Er zijn sindsdien natuurlijk partijen bij gekomen, en de bestaande partijen zijn met de tijd van standpunt gewijzigd. Maar geen van deze partijen is geheel weggestemd en in de vergetelheid geraakt.

Dat partijen in het algemeen verkiezingen overleven is van belang, omdat mensen en organisaties daardoor verschillend omgaan met politieke risico’s. Neem bijvoorbeeld het kabinet-Rutte II. Deelname door de PvdA aan dat kabinet heeft de partij het overgrote deel van hun zetels gekost. Het was een politieke slachting en meerdere partijprominenten hebben hun positie binnen de partij (uiteindelijk) moeten opgeven. Maar: de partij als organisatie bestaat nog steeds. Hoewel de partij in macht veel heeft ingeleverd, krabbelt ze nu langzaam op, met de kennis dat deelname aan een rechts kabinet helemaal niet het einde van politieke relevantie hoeft te betekenen. Zeker niet nu de PvdA samen lijkt te gaan met de grote linkse rivaal en concurrent, GroenLinks.

Hoe moeilijk of makkelijk het is om een nieuwe partij op te richten speelt voor de strategie van politieke partijen een belangrijke rol, en hier moeten we voor het eerst onderscheid maken tussen linkse en rechtse partijen. Het is in het algemeen niet makkelijk om een partij op te richten: allereerst moet je een politieke vereniging opzetten, hetgeen tijd en geld kost. Met die vereniging moet je allereerst campagne voeren om überhaupt geregistreerd te worden in alle kieskringen. Dit kost geld en vereist een aantal steunverklaringen per kieskring. Nadat een partij in alle kieskringen op de kieslijst komt te staan, moet een partij campagne voeren en dus het oog van de media krijgen. Dit kost ook bakken met geld.

Dit zorgt voor een ander politiek landschap voor linkse en rechtse partijen. Linkse partijen hebben weinig te vrezen van nieuwkomers, aangezien linkse bewegingen vaak het geld niet hebben om überhaupt een partij op te richten. Het aantal partijen op links is al jaren redelijk stabiel. Linkse partijen hoeven dus niet te vrezen om op links ingehaald te worden, en bewegen makkelijker naar het centrum. De oprichting van BIJ1 kostte enorm veel moeite, en het is nog maar de vraag of de partij lang blijft bestaan. Rechtse partijen hebben het wat dat betreft moeilijker: de oprichting van de BBB is een reactie op het gebrek aan aandacht van bestaande rechtse partijen voor de agrolobby, waar ook het geld voor de oprichting vandaan kwam. Op rechts is nu ook een wildgroei aan partijen: BVNL, JA21, FvD, BBB, PVV, allemaal partijen die opstonden en makkelijk geldschieters hebben kunnen bemachtigen.

Maar zelfs dan heb je niet alles: media bepalen aan wie zij aandacht schenken en dus voor wie zij gratis reclame maken. Zo kregen rechtse nieuwkomers als PVV, FvD en BBB enorm veel media-aandacht, terwijl linkse partijen als DENK en BIJ1 ondergesneeuwd raakten. Het hielp FvD en BBB hier natuurlijk ook dat zij de steun konden genieten van grote geldschieters.

Dit betekent dat linkse partijen weinig hebben te vrezen van nieuwkomers in de politieke arena. Dit betekent op zijn beurt dat linkse politieke partijen relatief veilig zijn in hun politieke niche, wat betekent dat ze grotere stappen naar het midden kunnen maken. Rechtse partijen hebben wat dat betreft minder speelruimte, en moeten stappen naar rechts blijven maken om te zorgen dat ze niet worden ingehaald op rechts.

10. Handhaving en naleving door uitvoeringsorgaan

Nadat een wet is aangenomen en in werking is getreden is het tijd voor handhaving van die wet. Nederland kent echter in de meeste gevallen geen wettelijke handhavingsverplichting. Dat houdt in dat een bewindspersoon zelf mag bepalen welke onderzoeken prioriteit hebben. Dit betekent dus dat een minister kan kiezen een bepaalde wet niet of nauwelijks te handhaven, als de inhoud van die wet hem niet bevalt, of als dat leidt tot voor hem onaanvaardbare politieke consequenties. Wederom spelen hier de eerder genoemde lobbyisten een rol, alsmede de experts die het ministerie van advies voorzien.

De Kamer kan hier invloed op uitoefenen, maar moet er eerst achter komen dat er een probleem is. Zie hiervoor bijvoorbeeld de discussies omtrent het DUO-algoritme. Dat werd jaren gebruikt, maar pas toen het werd ontdekt en de Kamer vragen begon te stellen toonde de minister berouw. Ook hier deelt de minister alleen die informatie waartoe hij wettig verplicht is, of die hij relevant vindt voor zijn taakuitvoering. Bij/In het DUO-beleid was überhaupt niet te controleren of er sprake was van etnisch profileren, en ja, als je die gegevens zelf niet verzamelt, kan je de Kamer ook niet inlichten over je racistische praktijken.

Ook in de zaak omtrent de gokreclames kwam dit naar voren. Pas op 4 juli 2023 werd het bekend dat de Kansspelautoriteit al in 2019 waarschuwde voor de gevaren van onbeteugelde reclame. Deze informatie deelde minister Dekker toen niet met de Kamers, aangezien hij erop vertrouwde dat de kansspelaanbieders zichzelf konden reguleren. Het was dus niet relevant om de Kamers in te lichten. Pas toen het zeer voorspelbare resultaat zich in de praktijk openbaarde, dat meer reclame tot meer gokkers zou leiden, nam de opvolger van Dekker, minister Weerwind, maatregelen. Zelfs die strekken alleen tot het inperken van gokreclame, terwijl het onderliggende probleem, de geliberaliseerde gokmarkt, blijft voortbestaan.

Minister Dekker was een uitgesproken tegenstander van handhaving van overheidswege. De verantwoordelijkheid plaatste hij bij de sector zelf. In dit kader betekent het overdragen van ‘verantwoordelijkheid’, paradoxaal genoeg, juist dat er minder verantwoording afgelegd hoeft te worden. Het ministerie kijkt toe en laat de sector zichzelf reguleren en beoordelen. Of, zoals de minister zegt in een brief aan de Eerste Kamer van 3 maart 2020:

Ook dit is weinig democratisch. De Eerste Kamer geeft aan het belangrijk te vinden dat reclame voor online gokken wordt gematigd. De minister geeft aan dat de wet daarvoor niet aangepast hoeft te worden, met verwijzing naar de belofte dat er een Reclame- en Gedragscode komt. Die code is er niet als de liberalisatie van de gokmarkt in werking treedt. Met andere woorden, de minister komt een belofte niet na, terwijl die belofte belangrijk was voor de Eerste Kamer (zie ook hier een voorbeeld van onmacht van verkozen organen).

Het fundamentele probleem hier is dat voor het overgrote deel van wet- en regelgeving geen handhavingsplicht bestaat. De liberale kijk is dan ook dat overheidsoptreden altijd invasief is en dat niet-optreden door de overheid dus geen risico oplevert voor fundamentele rechten. Niet-handelen kan immers niet invasief zijn. Slechts in enkele gevallen verplicht de wet dat een bewindspersoon ook daadwerkelijk handhaaft. Dit betekent dat in de meeste andere gevallen, zelfs bij democratisch aangenomen wet- en regelgeving, de bewindspersoon uiteindelijk beslist over of de regels daadwerkelijk gaan gelden. Dit is overduidelijk in het voordeel van spelers met bestaande macht in de samenleving, zoals grote bedrijven. Immers, het niet-handhaven van wetten die consumenten, werknemers, huurders en gemarginaliseerde groepen moeten beschermen, betekent dat machtige spelers inbreuk kunnen maken op de fundamentele rechten van die groepen.

Het gebrek aan handhaving tegenover machtige spelers is niet slechts een kwestie van onwil door neo-liberale ministers. Sociaal-democraten hebben te maken met een ander fundamenteel probleem: de overheid moet het opnemen tegen de private markt. Daarvoor is de overheid een grotendeels ongeschikt orgaan. De private markt wordt gekenmerkt door een groot aantal individuele spelers die allemaal hun eigen doelen najagen en waar relevant hun krachten bundelen om een gezamenlijk doel voor elkaar te krijgen. Deze individuele spelers kunnen snel beslissingen maken en hoeven alleen verantwoording af te leggen aan hun eigenaren. Dit is een recept voor een dynamische omgeving waarin dingen snel en decentraal veranderen. De vrije markt wordt ook gekenmerkt door een grote hoeveelheid middelen die ze kunnen inzetten voor zelfbehoud.

Daartegenover staat de overheid. De overheid wordt gekenmerkt door een log apparaat; centrale verantwoordelijkheid van de bewindspersonen betekent dat bestaande beleidskaders niet snel veranderen. Bovendien heeft de overheid zich te houden aan allerlei voorwaarden als zij handhavend optreedt. Deze voorwaarden zijn bedoeld om te beschermen tegen mensenrechtenschendingen door de overheid, maar in de praktijk zorgen ze ervoor dat bedrijven constant zand in de raderen kunnen strooien. Daarnaast hebben ministeries slechts beperkte middelen die zij moeten inzetten voor meerdere doeleinden. Juist als zij meer gedaan willen krijgen, moeten ze hun vijanden zorgvuldig kiezen. Dit is een perverse prikkel voor ministeries om niet handhavend op te treden tegen machtige spelers, waaronder dus online gokbedrijven.

11. Toegang tot het recht

De toegang tot het recht is de laatste horde die genomen moet worden, maar een van de belangrijkste. Zelfs al zouden we een perfect electoraal systeem hebben, waarin mensen individueel gekozen kunnen worden en waar kiezers perfect geïnformeerd zijn, met ministers die voor alles afhankelijk zijn van de democratische vertegenwoordiging, media die de juiste keuzes maken in berichtgeving en overheidsorganen die verplicht zijn tot handhaving; zelfs dan zou een gebrekkige toegang tot het recht alles nog kunnen verpesten.

Theoretische rechten op papier kunnen namelijk alleen vertalen tot fysieke verworvenheden als mensen hun rechten hard kunnen maken. Wie geen toegang heeft tot bijvoorbeeld rechtspraak heeft geen toegang tot de theoretische rechten in de wet. Ook dat is een gebrek in de democratie: de democratie kan wel besluiten dat mensen bepaalde rechten moeten hebben, maar als die rechten niet tot uiting kunnen komen, wordt geen gehoor gegeven aan die democratische wens.

Toegang tot het recht is helaas een zaak die voor een groot deel van financiële middelen afhankelijk is. Bedrijven hebben juridische afdelingen en juridische consultants die hen bijstaan en de laatste wetgeving in de gaten houden. Ze kunnen advocatenkantoren in de arm nemen die tot het uiterste gaan om elke maas in de wet te zoeken. Bovendien kunnen ze lang procederen en wanneer nodig processen zo veel mogelijk vertragen.

Individuele burgers hebben geen toegang tot al die middelen. Een werknemer of huurder kan vaak geen duur advocatenkantoor in de arm nemen en is afhankelijk van bijvoorbeeld eenpitters (advocaten zonder kantoorgenoten). Deze advocaten hebben het veelal druk met meerdere zaken. In een zaak tegen een machtige speler is de drang vaak groot om het op een akkoord te gooien en zo een lange rechtsgang te voorkomen. Die deal is in het nadeel van de zwakkere zijde, aangezien die een lange procedure niet aan zou kunnen. Hetzelfde gebeurt bij een rechtsbijstandverzekering: ook de verzekeringsmaatschappijen hebben baat bij het zo snel mogelijk afwikkelen van een zaak.

Voor de mensen met het minste geld bestaat er de sociale advocatuur. Die is in de afgelopen jaren helaas uitgekleed. Minister Dekker van Rechtsbescherming (daar is hij weer) vond dat mensen te vaak met overheidsgeld de overheid konden aanspreken. Dat veel van die zaken juist gewonnen werden, laat zien wat de noodzaak was van zulke rechtshulp. Die rechtshulp ontvangt nu al jaren consequent te weinig geld, waardoor juist de mensen met het minste vermogen, de mensen die al weinig invloed kunnen uitoefenen, niet eens hun theoretische rechten kunnen verzilveren. In praktische zin zouden die rechten evengoed niet kunnen bestaan.

“Volkswil”

De vraag die opkomt na dit alles is: als Nederland zo ondemocratisch is, waarom wordt er dan soms naar de bevolking geluisterd? Waarom wordt er soms iets gedaan waar de meerderheid het mee eens is?

Allereerst gebeurt dat minder dan je zou denken. Neem bijvoorbeeld het voorbeeld van gokreclames. Ja, op een gegeven moment nam de politieke druk toe om iets met gokreclames te doen. Genoeg mensen raakten geïrriteerd van het constant zien van gokreclames en uiteindelijk werden ze verboden. Maar gaat dat ver genoeg? Er zijn geen peilingen afgenomen over de vraag of de legalisatie teruggedraaid zou moeten worden. Er wordt in ieder geval een klein beetje voldaan aan een eis vanuit de bevolking, maar het grotere punt, namelijk de legalisatie van online gokken, laat de politiek liggen.

Ten tweede is er nog altijd geen goede manier om überhaupt vast te stellen wat de wens is van de democratische meerderheid. Soms wordt over een onderwerp een opiniepeiling gedaan, maar zeker op nieuwswebsites is de methodiek daarvan te twijfelachtig om te stellen dat het representatief is. Voor de vraag wat de meerderheid wil zijn we afhankelijk van de media. Die gebruiken vaak koppen met “veel mensen vinden X” of “Stad Y roept om Z”. Kijk je verder in het artikel, dan is het vaak een bepaalde actiegroep of organisatie die zegt namens een bepaalde groep te spreken, zonder dat die groep daadwerkelijk representatief is. Dus vaak weten we helemaal niet wat mensen willen, en kunnen we ook niet stellen dat een bepaalde beleidskeuze democratisch legitiem is.

De belangrijkste reden dat, in ieder geval publiekelijk, naar de wil van de meerderheid wordt geluisterd, is vanwege het democratische theater. Als de politiek haar legitimiteit haalt uit een democratisch uiterlijk, dan kan de politiek niet openlijk ondemocratisch handelen. De meeste politici zullen zelf ook geloven dat zij binnen een democratisch kader werken, en om dat te blijven geloven zullen ze af en toe moeten toegeven aan de wil van de meerderheid.

Wie daarin een soort bescherming voor de democratische rechtsstaat ziet, moet ik helaas teleurstellen. Deze schijn wordt alleen opgehouden voor de dossiers waar op enig moment de aandacht op is gevestigd; de dossiers waar journalisten naar vragen, en waar opiniepeilingen op los worden gelaten. Zoals gezegd is er maar een beperkte hoeveelheid aandacht, en kunnen we als maatschappij niet alles in de gaten houden. Daarmee is de democratie inderdaad beperkt tot een theater, en gaat alles in de coulissen aan ons voorbij.

Uiteindelijk is er geen enkele regeringsvorm waarbij de wil van de meerderheid geheel genegeerd kan worden. Zelfs de ergste dictators vrezen voor opstanden of moordaanslagen, en moeten zich goed presenteren. Zelfs de Romeinse keizers organiseerden spelen en brooddonaties om het volk tevreden te houden. Juist daarvan zou een functionerende democratie moeten verschillen: in plaats van kruimels om ons tevreden te houden, daadwerkelijke inspraak en invloed over de uitkomst.

Conclusie

Is de Nederlandse overheid democratisch? Die vraag kan niet met een simpele “ja” of “nee” beantwoord worden. Democratie is een spectrum en de verschillende aspecten van een democratie zijn zo complex dat niet één aspect als bepalend kan worden aangewezen. Een betere vraag is of de Nederlandse overheid voldoende democratisch is. De volgende vraag is dan natuurlijk: voldoende democratisch waarvoor?

In ieder geval kunnen we stellen dat het overgrote deel van de Nederlandse wet- en regelgeving onvoldoende democratisch mandaat heeft om te kunnen stellen dat het de “wil van de meerderheid” vertegenwoordigt. Het wetgevingsproces is zo verknipt en geeft zo veel invloed aan onverkozen instanties, die allemaal hun eigen belang nastreven, dat van uiteindelijke democratische invloed weinig overblijft. Daarmee kunnen we dus ook stellen dat het Nederlandse wetgeving aan democratische legitimering ontbreekt.

Deze conclusie leidt ons tot de vraag: als de democratische strategie geen bruikbare optie is om (structurele) verandering teweeg te brengen, wat moeten we dan? We moeten in ieder geval door het democratisch theater heen kijken. Met andere woorden, we moeten de Nederlandse overheid zien voor de ondemocratische organisatie die het is. We moeten door de holle speeches prikken van politici die praten over het belang van democratie, zonder die democratie daadwerkelijk praktisch en inhoudelijk te duiden. We moeten minder luisteren naar hoe Nederland in theorie zou moeten werken, en meer naar hoe Nederland in de praktijk werkt.

Bovendien moeten we niet elke bevraging van de Nederlandse democratie afdoen als een complottheorie. Er zijn valide redenen om te twijfelen aan de democratische borging van Nederlandse politiek, maar die kritiek wordt nog te vaak afgedaan als populistisch of zelfs anti-democratisch. Dit, terwijl kritiek op het functioneren van de democratie juist een kritiek is op autoritarisme, niet op democratie als concept. Kritiek op het functioneren van de democratie zou juist een democratisch basisrecht moeten zijn.

Ik hoop met dit verhaal duidelijk te hebben gemaakt welke processen en aspecten binnen de Nederlandse overheid maken dat die overheid onvoldoende democratisch is om zichzelf te legitimeren.

Bo Salomons

Noot

1. Ook de PVV is een vereniging, maar Geert Wilders is het enige lid en die mag in zijn eentje dus de ledenvergadering voeren.