De discussie over gezichtsbedekking verhult mogelijk een groter probleem

Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen op 18 september zei Eerdmans (JA21): “Wordt het niet eens tijd voor aanpassing van artikel 2 van de Wet Openbare Manifestaties, waarin beperkingen van het demonstratierecht zijn opgenomen? Een wijziging zou kunnen inhouden dat een onevenredige inperking van de rechten van anderen het demonstratierecht kan beperken. Begin nou bij voorkeur eens met het niet meer toestaan van gezichtsbedekking tijdens demonstraties.”

De afgelopen dagen berichtten diverse kranten en media over het laatste punt. Eerdmans diende samen met Stoffer (SGP) een motie in om gezichtsbedekking tijdens demonstraties te verbieden. Het is onduidelijk, vragen ook experts zich af, of zo’n verbod wel mogelijk is. Immers, in het huidige demonstratierecht zou gezichtsbedekking alleen verboden kunnen worden ter voorkoming van wanordelijkheden. Maar het niet kunnen herkennen van iemand is als zodanig zeker niet als “wanordelijk” te omschrijven. Toch?

Om deze vraag te proberen te beantwoorden wil ik kijken naar dat eerdere zinnetje in Eerdmans’ betoog. Dat een wijziging van de Wet Openbare Manifestaties (WOM) “zou kunnen inhouden dat een onevenredige inperking van de rechten van anderen het demonstratierecht kan beperken”. Waar heeft Eerdmans het over?

Spiegeling

Hiervoor kunnen we teruggaan naar de Kamerbrief die de ministers Hugo de Jonge (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en Dilan Yeşilgöz-Zegerius (Justitie en Veiligheid) op vrijdag 19 april 2024 stuurden. Die brief ging over demonstratierecht, en het is de brief waarin de ministers een onderzoek aankondigen naar manieren waarop de regering het demonstratierecht wilde inperken.

Ik schreef hier eerder al over, en merkte toen op dat het “onderzoek”, zoals gebruikelijk bij dit soort dingen, vooral een opdracht is aan in dit geval een stel juristen om beleidsmogelijkheden uit te stippelen die juridisch te rechtvaardigen zijn. De ministers wilden het volgende bereiken: “Een spiegeling van het Nederlandse wettelijke kader aan de beperkingsgronden in artikel 11 EVRM”.

De “spiegeling” die hier wordt beschreven, zou betekenen dat gronden om beperkingen op te leggen aan een demonstratie die wél in de Europese wetgeving bestaan maar niét in de Nederlandse wetgeving, alsnog aan de Nederlandse wetgeving worden toegevoegd.

Privacy

Een van die toevoegingen waar ze op azen, is dat een demonstratie beperkt mag worden wanneer die mogelijk raakt aan de rechten van anderen. Het voorbeeld dat destijds veel drukinkt verbruikte, is het recht op privacy. Europese wetgeving staat toe om de rechten en vrijheden van anderen mee te wegen, terwijl Nederlandse wetgeving rondom demonstratierecht dit niet toestaat. Daarom is het in Nederland bijvoorbeeld lastig om op te treden tegen demonstraties die bij privéwoningen van politici plaatsvinden. De “spiegeling” zou deze asymmetrie dus wegwerken door het Nederlandse demonstratierecht verder te beperken. Deze suggestie werd in 2023 aan het ministerie gestuurd in een juridisch onderzoek uitgevoerd door Swart en Roorda.

Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen zinspeelde Eerdmans in de Kamer dus op deze wijziging. Een onevenredige inperking van de rechten van anderen zou het demonstratierecht moeten kunnen beperken, zo liet hij vallen.

Dat het volgens de regering tijd is voor aanpassing van de Wet Openbare Manifestaties was zowel met de brief van Hugo de Jonge en Dilan Yeşilgöz-Zegerius als in het huidige regeerakkoord al wel duidelijk geworden. Eerdmans laat nu zien dat het toevoegen van de bovengenoemde beperkingsgrond aan de Wet Openbare Manifestaties wat hem betreft door de Kamer moet worden besproken. Het is belangrijk om te zien dat dit geen nieuw idee is, en ook geen idee van Eerdmans, maar een suggestie die De Jonge en Yeşilgöz-Zegerius eerder de Kamer al voorhielden, en een suggestie die de juristen Swart en Roorda de ministeries influisterden.

Interpretatie

Juridisch gezien zitten ook aan dit voorstel haken en ogen. Door aan de WOM letterlijk toe te voegen dat ook een onevenredige inperking van de rechten van anderen het demonstratierecht kan beperken, zou je een wig slaan tussen de WOM en de Grondwet. De beperkingsgronden van demonstraties in artikel 2 van de WOM zijn immers grondwettelijk bepaald. Eigenlijk zou je dus een wijziging van de Grondwet moeten doorvoeren om de “spiegeling” te bewerkstelligen.

Echter, in hun eerdere onderzoek lichtten Swart en Roorda de regering al voor over een makkelijkere oplossing. Zij schreven toen dat je de drie grondwettelijke beperkingsgronden (bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en het voorkomen van wanordelijkheden) kunt behouden, om vervolgens een nieuwe interpretatie te geven van een of meerdere van deze beperkingsgronden. Je zou dit kunnen doen door bijvoorbeeld het wanordelijkhedencriterium ruim te interpreteren, zodat ook situaties waarin een demonstratie raakt aan de rechten van anderen kunnen worden aangegrepen om de demonstratie te beperken. Op die manier zou een wijziging van artikel 2 van de Wet Openbare Manifestaties volstaan. Je voegt dan namelijk alleen een interpretatieve bepaling toe aan de WOM.

Hoe dan ook, een dergelijke wijziging zou verregaande gevolgen hebben. Een burgemeester zou dan mogen afwegen of een demonstratie of het gedrag of voorkomen van bepaalde demonstranten een onevenredige inperking van de rechten van anderen zou kunnen betekenen.

Dit zou een onduidelijke nieuwe reikwijdte geven aan de beperkingsgronden. Wat valt er in hemelsnaam wel niet onder “de onevenredige inperking van de rechten van anderen”? Het is zeker niet de bedoeling geweest van de opstellers van het Grondwetsartikel om het wanordelijkhedencriterium zo breed uit te leggen.

Franse zaak

Een van de uitwerkingen is direct relevant voor het verbieden van gezichtsbedekkende kleding. Hiervoor moeten we even kijken naar een uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Dat oordeelde namelijk in een zaak in Frankrijk dat een verbod op gezichtsbedekking niet gerechtvaardigd is op grond van de doelstelling om de openbare veiligheid te beschermen. Immers, een identificatieplicht is een veel redelijker middel om dit te doen. Maar het verbod is volgens het Hof wel gerechtvaardigd op grond van de doelstelling om de rechten en vrijheden van anderen te beschermen. Het Hof vindt dat mensen recht hebben op maatschappelijke saamhorigheid en respect voor samen leven, en dat in sommige gevallen gezichtsbedekking dit recht zou aantasten. Herinner je even, Europese wetgeving staat toe om de rechten en vrijheden van anderen mee te wegen in het bewaken van iemands grondrechten. Een verbod op gezichtsbedekking schendt volgens het Hof daarom niet als zodanig de grondrechten van mensen.

En plotseling passen de twee opmerkingen van Eerdmans goed naast elkaar. Hoe is het mogelijk om binnen de Nederlandse én Europese wetgeving een verbod op gezichtsbedekking tijdens demonstraties recht te praten? Immers, het Nederlandse demonstratierecht staat zo’n beperking eigenlijk niet toe. Het antwoord dat in de krochten van de politiek lijkt te bestaan, is dat het zou kunnen als je het wanordelijkhedencriterium breed mag interpreteren, zodat ook de doelstelling om de rechten en vrijheden van anderen te beschermen eronder geschaard mag worden. Want dan, zo heeft het EHRM immers al besloten, zou je (naast een heleboel andere dingen) een verbod op gezichtsbedekking kunnen rechtvaardigen.

Omvattender

De voorstelling die ik hier schets is speculatief, want ik kan niet vaststellen wat de werkelijke gedachtegang van onze volksvertegenwoordiging is. Maar het is een voorstelling die wel gebaseerd is op de stapel documenten die over de jaren is opgebouwd rondom gezichtsbedekking bij demonstraties.

Mijn zorg is dat conservatieve Kamerleden de suggesties van Swart en Roorda likkebaardend tot zich hebben genomen, en deze nu over de volle breedte willen benutten om het demonstratierecht met wellicht één simpele wijziging over een onduidelijke breedte te kunnen inperken: het toevoegen van een interpretatieve bepaling aan de WOM. Het verbieden van gezichtsbedekking is dan slechts een begin van de mogelijkheden om demonstraties te beperken, zoals ook Eerdmans al zei.

Het is afwachten op welke wijze de minister en de Tweede Kamer deze keer zullen reageren op het specifieke plan om gezichtsbedekking bij demonstraties te verbieden. Toch blijft het belangrijk om niet alleen te kijken naar zulke specifieke plannen. Want de recente geschiedenis laat zien dat het inperken van het demonstratierecht een langgerekt project is waar meerdere politieke partijen in verschillende kabinetten zich voor hebben ingezet. De uiteindelijke wetswijziging waarmee de regering de motie die Eerdmans en Stoffer indienden wil gaan uitvoeren, zou wel eens veel omvattender kunnen uitpakken dan de huidige discussie over gezichtsbedekking doet vermoeden.

Maarten Steenhagen

(Maarten is te vinden op Mastodon)