“De mensen geven niet op, verdomme!” – het terugwinnen van controle over de publieke watervoorziening in Buenaventura, Colombia

Dit artikel vertelt de geschiedenis van de watervoorziening in Buenaventura, een belangrijke havenstad in Colombia. Eerst komen de tekortkomingen van het regionale publieke waterleidingbedrijf in de jaren zeventig aan de orde en het privatiseringsproces dat in de jaren negentig begon met een concessiecontract. Daarna nemen we de prestaties van het particuliere bedrijf Hidropacífico tussen 2002 en 2014 onder de loep. Vervolgens beschrijven we het ontstaan van een sociale beweging rond de toegang tot openbare diensten en de staking van de bevolking van Buenaventura in 2017. Tenslotte bekijken we de strategieën waarmee gemeenschappen de covid-19 noodsituatie het hoofd boden toen er grote watertekorten waren door de instorting van de waterinfrastructuur. Zo laten we zien hoe gemeenschappen in een tijd van watercrisis, door middel van aanhoudende mobilisatie, de controle over hun watervoorziening stap voor stap terugveroveren.

Dit artikel maakt deel uit van een trilogie over de-privatisering, zie ook “Massale bijval voor Labours plannen voor de-privatisering (2016-2019)” en “‘Onze toekomst is publiek!’ – Santiago Verklaring voor Openbare Diensten”.

“Het volk geeft niet op, verdomme!” was in 2017 de slogan van de staking van de bevolking van Buenaventura in Colombia, die de stad verlamde en meer dan drie weken lang het grootste deel van de internationale handel van het land dreigde te blokkeren. Het besluit om de straat op te gaan werd genomen na verschillende jaren wachten op betere toegang tot diensten als gezondheidszorg, onderwijs en drinkwater. Het droogvallen van de rivier de Escalerete, de belangrijkste waterbron van de stad, leidde tot langdurige onderbrekingen van de watervoorziening en deze vormden de aanleiding tot het protest. Onderhandelingen met de landelijke en regionale overheden over de staking waren niet alleen gericht op het verkrijgen van geld voor verbetering van de drinkwaterinfrastructuur, maar vooral op het realiseren van ingrijpende veranderingen in het gemeentelijke waterbeheer.

Buenaventura, wat in het Spaans “geluk” betekent, is een stad aan de kust van de Stille Oceaan, waar voornamelijk Afro-Colombianen wonen. Aan het eind van de negentiende eeuw werd zij een belangrijke havenplaats voor internationale handel. Veel mensen vestigden zich toen aan het water, waarbij ze paalwoningen in zee bouwden.

In het midden van de twintigste eeuw groeide de stad aanzienlijk doordat veel mensen vanuit nabijgelegen plattelandsgebieden naar de stad trokken. In de zeventiger en tachtiger jaren vormde de haven, beheerd door het staatsbedrijf Puertos de Colombia, een bron van werkgelegenheid voor de bevolking. Maar toen de overheid de haven begin jaren negentig privatiseerde, werden vakbonden afgeschaft en verdwenen vaste banen in Buenaventura vrijwel geheel. De afgelopen drie decennia financierden de staat en buitenlandse geldschieters grote infrastructuurprojecten om de capaciteit van de haven verder uit te breiden. Tegelijkertijd kreeg drugshandel in de haven voet aan de grond, wat leidde tot gevechten tussen gewapende bendes en tot het wegtrekken van een deel van de bevolking.

Buenaventura telt ruim 400.000 inwoners, waarvan bijna zeventig procent onder de armoedegrens leeft. De levensverwachting is slechts 51 jaar, wat elf jaar minder is dan het landelijk gemiddelde. Begin 2020 had de stad een werkloosheidspercentage meer dan 30 procent. Verscheidene rapporten wijzen op de verschillen tussen de haven en de stad. De haven functioneert goed en trekt veel investeringen aan, maar ze schept weinig banen, waarvoor ze meestal werknemers van buiten aantrekt, terwijl de stad een van de armste en minst ontwikkelde van het land is. Ongeveer tachtig procent van de bevolking heeft een wateraansluiting, maar ontvangt niet meer dan vijf uur aaneengesloten water per dag. Daardoor zijn velen mede afhankelijk van regenwateropvang. Slechts vijftig procent heeft behoorlijke sanitaire voorzieningen.

Privatisering

Ondanks de snelle groei van Buenaventura werd het water van de stad tot ver in de twintigste eeuw aangevoerd via een aquaduct dat voor een veel kleinere stad was gebouwd. De drinkwatervoorziening was in handen van een departementaal openbaar nutsbedrijf, Acuavalle, dat zich vooral richtte op plattelandsgemeenten met weinig inwoners. In de zeventiger jaren werden met regionale middelen enkele werken uitgevoerd om de watervoorziening uit te breiden en de zuiveringsinstallatie te moderniseren. Maar naarmate de stad zich verder uitbreidde, bleek de bestaande infrastructuur ontoereikend en nam de kritiek op Acuavalle toe.

Begin jaren negentig begon het gemeentebestuur met het herstel van het waterleidingnet en nam het een ingenieursbureau in de arm om een “Water- en Rioolmasterplan” te ontwerpen. Veel van de geplande werken zijn echter niet voltooid door geldgebrek. De grondwet van 1991 had de deur geopend voor privatisering van openbare bedrijven en vanaf 1994 waren steden die openbare bedrijven wensten te behouden, verplicht hun keuze te “rechtvaardigen”. Deze publieke bedrijven moesten dan wel georganiseerd worden als commerciële firma’s.

Deze veranderingen op nationaal niveau maakten de weg vrij voor hervormingen in Buenaventura. In 1996 gaf een document van de hoogste nationale planningsautoriteit van Colombia, de Nationale Raad voor Economisch en Sociaal Beleid (CONPES), de staat toestemming om voor zeventien miljoen dollar leningen aan te gaan voor de financiering van het genoemde masterplan van de stad. CONPES bepaalde dat de stad, om toegang te krijgen tot de kredieten, haar eigen autonome waterbedrijf moest oprichten. Zodoende stichtte het gemeentebestuur in juli 2001 met gemeentelijk kapitaal de Water- en Rioolmaatschappij van Buenaventura (SAAB). Ook leden van de bouwsector van de stad droegen kleine bedragen bij en werden aandeelhouder. Aangezien de pas opgerichte SAAB geen ervaring had met het leveren van de diensten, werd de dienstverlening via een concessiecontract uitbesteed. De aanbesteding verliep echter niet correct omdat er slechts één kandidaat was – de pas opgerichte joint venture Hidropacífico – en omdat de beslissing overhaast en door een minister genomen werd. Zo kreeg Hidropacífico een exploitatie- en onderhoudsconcessie voor 20 jaar.

Hidropacífico bestond uit Conhydra, een waterexploitant uit de grote stad Medellín die gespecialiseerd was in dienstverlening aan kleinere steden, en Hidroservicios, een kleine waterexploitant uit Bogotá, de hoofdstad van Colombia. Volgens een hoofdartikel uit 2002 van de nationale toonaangevende krant El Tiempo waren de vooruitzichten zeer goed. Niet alleen werd van de nieuwe exploitant, die een goede reputatie had in zijn oorspronkelijke departement, verwacht dat hij voor een betere dienstverlening zou zorgen en de waterkwaliteit zou verbeteren, maar ook dat hij met het toegekende geld de infrastructuur in enkele jaren flink zou verbeteren en uitbreiden.

Hidropacífico als waterbeheerder: 2002-2014

In het algemeen vond men dat het voormalige openbare nutsbedrijf Acuavalle verantwoordelijk was voor de verslechtering van de dienstverlening, en gingen ondernemers van de stad Medellín door voor goede zakenlui. Ook ging men er van uit dat een commercieel bedrijf minder corruptie zou kennen. Dit optimisme was echter van korte duur. In de loop der jaren bleek dat de dienstverlening niet verbeterde. Terwijl de lokale overheden Hidropacífico de schuld gaven van het slechte onderhoud van het netwerk, verweet het bedrijf de overheid een gebrek aan investeringen in nieuwe zuiveringsinstallaties en in uitbreiding van het netwerk.

In 2007 kreeg de lokale overheid een lening voor infrastructurele verbeteringen om waterlekken op te verhelpen, watermeters te installeren, de waterdruk te verbeteren, een dagelijkse dienstverlening van 16 uur te garanderen, sanitaire voorzieningen te verbeteren en uit te breiden en overstromingsproblemen aan te pakken. Ondanks de uitbetaling van het geld werd geen van deze problemen opgelost. Na verloop van tijd was het geld op en liet het bouwbedrijf dat was ingehuurd om de werken uit te voeren zich failliet verklaren.

Er werden corruptieonderzoeken geopend tegen stadsambtenaren en de burgemeester. En naarmate de watervoorziening in de stad steeds slechter functioneerde, begon men ook aan Hidropacífico te twijfelen. Dit bedrijf verklaarde dat het concessiecontract in Buenaventura niet rendabel was door lekken en frauduleuze aansluitingen. Maar het stadsbestuur beweerde dat Hidropacífico de netwerken niet voldoende onderhield en beschuldigde de firma van wanbeheer.

Dit gekissebis tussen Hidropacífico en de overheid ging jaren door, en ondertussen verbeterde de watervoorziening voor de bevolking niet. In 2011 stelde het bureau van de procureur-generaal een corruptieonderzoek in. Burgemeesters die vanaf 2004 in functie waren, werden onderzocht en aangeklaagd voor corruptie.

Terwijl de manager van Hidropacífico in 2011 betoogde dat het bedrijf “zijn verplichting om de bestaande netwerken te beheren en in goede staat te houden is nagekomen” en eraan toevoegde dat “het bedrijf nooit winstgevend is geweest”, ging een groep demonstranten naar het kantoor van de burgemeester en verbrandde daar hun waterrekeningen. De demonstranten klaagden over storingen waardoor hele wijken dagenlang zonder water zaten. Terwijl volksbuurten eindeloos op water zitten te wachten, “ontvangen vrachtschepen deze vloeistof zonder problemen en betalen ze in dollars”, verklaarde regionale ombudsman Andrés Santamaría. “Dat laat een nare smaak achter bij de bevolking.” Ondertussen verslechterde de drinkwaterlevering aan de stad steeds verder door de vele lekken en de lage waterdruk.

Een onderzoek van de nationale overheid uit 2013 wees uit dat slechts zestien procent van de klanten van Hidropacífico vijftien uur per dag ononderbroken toegang had tot water. Tijdens het regenseizoen werd de dienstverlening nog slechter. In 2014 verklaarde het ministerie van Financiën en Overheidskrediet dat Hidropacífico dertien jaar na de ondertekening van een concessiecontract voor de exploitatie en het onderhoud van het netwerk niet in staat was geweest om een goede en efficiënte dienstverlening te garanderen. Er waren zeker tekortkomingen in het werk van openbare instellingen zoals de SAAB, de lokale besturen en de landelijke instanties, maar daarnaast investeerde de particuliere firma niet in onderhoud.

De staking van 2017

De mogelijkheid om het concessiecontract op te zeggen was voor het eerst ter sprake gekomen in 2012. Maar in 2014 was de situatie helemaal gespannen. Niet alleen was de toegang tot water en andere essentiële diensten belabberd, de stad zat ook midden in een gewapend conflict met paramilitaire bendes waardoor grote groepen mensen op de vlucht sloegen. Deze bendes verleenden ook gewapende steun aan particuliere bedrijven.

In juli van dat jaar hielden meer dan 30.000 mensen een demonstratie die eindigde met een sit-in bij het kantoor van de burgemeester met de eis dat de overheid zou ingrijpen om een einde te maken aan het geweld. De demonstranten eisten ook meer overheidsinvesteringen in de drinkwatervoorziening, gezondheidszorg en onderwijs. Na de straatprotesten gingen leiders van de sociale beweging naar Bogotá voor een ontmoeting met de landelijke regering. Toenmalig president Juan Manuel Santos koos de kant van de bevolking. Hij beschreef het watersysteem als een “80 jaar geleden ontworpen systeem, met een spoor van onafgemaakte werken en met dure ongebruikte apparatuur” en kondigde aan dat de Superintendencia, de federale toezichthouder voor nutsvoorzieningen, Hidropacífico zou gaan doorlichten.

Na een achtdaagse actie kwam de regering met de leiders van de beweging overeen om het fonds Todos Somos Pazcífico op te richten, met een krediet van vierhonderd miljoen dollar om water- en sanitaire infrastructuur in Buenaventura aan te leggen en om te investeren in gezondheid en onderwijs. Maar kort daarna werden de aanvankelijk alleen voor Buenaventura beloofde gelden verdeeld over 178 gemeenten langs de Stille Oceaan kust. Bovendien kwam de president zijn belofte om Hidropacífico door te lichten niet na. Er werd voortdurend gesproken over beëindiging van het contract, maar er kon geen overeenstemming worden bereikt met het bedrijf. Dit weigerde het contract voortijdig te beëindigen, hoewel het merkwaardig genoeg tegelijkertijd beweerde dat het verlies leed op de activiteiten in de stad.

In 2017 liepen de spanningen opnieuw op, vanwege een langdurige wateronderbreking tijdens een droogteperiode waardoor vijfduizend inwoners wekenlang zonder water kwamen te zitten. Volgens de manager van Hidropacífico was het waterpeil in de rivier zover gezakt dat “een optimale waterproductie” niet mogelijk was. Hij beloofde dat het bedrijf de stad zou bedienen met tankwagens. Desondanks bleef er een tekort aan water en was de kwaliteit ervan slecht.

Geconfronteerd met de protesten beloofde de regionale regering meer investeringen. Bovendien startte de gouverneur, via bemiddeling van de burgemeester, gesprekken met het bedrijf, om tot een akkoord te komen over de beëindiging van de concessie vóór de formele datum. Het management van Hidropacífico verklaarde zich bereid om op te stappen als de regering het bedrijf zou compenseren.

Mei 2017 verergerde de crisis. Daarom organiseerden vijftien lokale verenigingen een algemene staking. Zij kregen steun van elf vakbonden, waaronder die van transportarbeiders, leraren en andere ambtenaren. Het belangrijkste doel was om de nationale regering te dwingen om een “economische, sociale en ecologische noodsituatie” in Buenaventura uit te roepen, waardoor snelle uitbetaling van fondsen aan de stad mogelijk zou worden. Verder eisten de stakers toezicht en controle van de bevolking op deze fondsen en op de kwaliteit van de dienstverlening. Meer dan 150.000 mensen gingen de straat op om te protesteren, en wegen werden geblokkeerd om de internationale handel lam te leggen.

Het doel van de staking ging verder dan een betere toegang tot openbare diensten. Zij stelde ook problemen zoals ongelijkheid en structureel racisme aan de orde. Buenaventura bestaat voor bijna negentig procent uit Afro-Colombianen. Ruim zestig procent van de bevolking is baanloos, terwijl tweederde onder de armoedegrens leeft.

De staking legde Buenaventura gedurende 23 dagen lam. In de uiteindelijke overeenkomst die werd ondertekend door de nationale regering, het organisatiecomité en enkele buitenlandse garantstellers, kreeg de stad krediet toegewezen dat deels afkomstig was van havenbelastingen en deels van staatsleningen. Er werd een nieuw Masterplan Water opgesteld om de pijpleidingen te verlengen en de watervoorziening zestien uur per dag zonder onderbrekingen te garanderen. Ook werd de eerste fase van een Masterplan Sanitaire Voorzieningen gefinancierd.

Na de staking was het politieke landschap veranderd. Niet alleen had de bevolking zich georganiseerd in collectieven, maar de traditionele politieke klasse was verzwakt. Met burgemeester Eliecer Arboleda in de gevangenis en veel van politici die banden hadden met de paramilitaire bendes juridisch uitgesloten van het openbare leven, was de weg vrij voor andere krachten om het strijdtoneel van de verkiezingen te betreden. Met een volkscoalitie, onafhankelijk van politieke partijen, werd een van de leiders van de staking, Víctor Hugo Vidal, gekozen tot burgemeester. Zijn termijn begon in oktober 2019. Na de verkiezing van Vidal verbrak het stakingscomité de banden met hem om onafhankelijk van de overheid te kunnen blijven en zijn toezichthoudende werk voor de inwoners voort te kunnen zetten.

Pandemie en onzekerheid

In januari 2020 nam Víctor Vidal een stad met veel schulden over. In tegenstelling tot zijn voorganger stelde Vidal wethouders aan die praktisch geen banden hadden met politieke partijen. Vidal vormde een bedreiging voor de drugshandel en de controle over de haven, waardoor het moeilijk werd om bepaalde dingen voor elkaar te krijgen. Een ander obstakel vormde de pas gekozen rechtse landelijke regering.

Volgens zijn bestuursplan wil burgemeester Vidal nieuwe wegen voor de watervoorziening openen. In plaats van Hidropacífico te betalen om het contract vroegtijdig te beëindigen, onderzoekt de lokale overheid de mogelijkheid om een in Buenaventura gevestigd overheidsbedrijf voor de watervoorziening op te richten, dat eigendom is van de stad, om diensten te verlenen vanaf eind december 2021, wanneer de concessie met Hidropacífico afloopt (dit artikel is eind 2020 geschreven). Dit proces, dat in augustus 2020 is begonnen, omvat drie fasen. De eerste fase loopt tot oktober 2020, en is een analyse van verschillende alternatieven. De tweede fase loopt tot februari 2021, en is gewijd aan de ontwikkeling van de juridische, technische en financiële structuur van het op te richten nutsbedrijf. De derde fase ten slotte, die tot medio 2021 loopt, is bedoeld om het nutsbedrijf voor te bereiden op de start van de dienstverlening in januari 2022.

In de loop van 2020 gooide covid-19 echter roet in het eten. Geconfronteerd met een hachelijke situatie van massaal banenverlies en bedreigde voedselzekerheid, moest het gemeentebestuur geldelijke steun en voedselhulp organiseren. In de eerste week van mei vroeg burgemeester Vidal de landelijke regering om speciale aandacht voor Buenaventura, vanwege de economische kwetsbaarheid van de inwoners. De covid-19 pandemie heeft opnieuw de tegenstrijdigheid laten zien die de stad kenmerkt: de haven heeft voldoende financiële middelen maar de stad niet.

Het Nationaal Gezondheidsinstituut waarschuwde voor de kwetsbaarheid van Buenaventura voor covid-19, niet alleen omdat er een grote haven is, met veel mensen die van buitenaf de stad ingaan, maar ook vanwege de onregelmatige watervoorziening die het wassen van de handen bemoeilijkt. Geconfronteerd met vragen over de toestand van de waterinfrastructuur van de stad, stelde de wethouder van Water, José Luis Acero, dat ondanks de investeringen de verbeteringen slechts beetje bij beetje zichtbaar zullen worden en dat “het voor de inwoners van Buenaventura vóór 2024 moeilijk zal zijn om continue watervoorziening en goede sanitaire voorzieningen te hebben.” Acero legde ook uit dat ondanks de afspraken die de vorige regering met het stakingscomité heeft gemaakt, de huidige regering investeringen zal doen volgens haar eigen begroting.

Verschillende maatregelen die de landelijke overheid nam om de pandemie het hoofd te bieden, hadden betrekking op de watervoorziening. Zoals heraansluiting van huishoudens die wegens wanbetaling afgesloten waren, bevriezing van watertarieven, reiniging en ontsmetting van drukke openbare plaatsen en spreiding van betaling voor inwoners met een laag inkomen. Deze maatregelen hielpen echter de meeste inwoners van Buenaventura niet, die slechts om de dag enkele uren water onder lage druk kregen en grotendeels afhankelijk waren van regenwater.

De situatie verslechterde eind juni aanzienlijk toen een breuk in een belangrijke toevoerleiding een langdurige wateronderbreking in de stad veroorzaakte. Burgemeester Vidal verklaarde aan de pers: “Bijna 66 meter leiding viel in de rivier en we hebben een zeer gecompliceerde situatie, aangezien zeventig procent van het water voor de stad via deze leiding wordt aangevoerd”. Het was niet, zoals sommige landelijke media schreven, een “natuurramp”. Integendeel, de instorting was een logisch gevolg van het gebrek aan onderhoud door Hidropacífico.

Zowel de gemeente als Hidropacífico verzorgde distributie van water via tankwagens bij wijze van tijdelijke oplossing, maar er ontstonden conflicten tussen en binnen gemeenschappen toen mensen in de rij stonden voor een of twee emmers water. En dat terwijl de stad op dat moment bijna 1.300 coronagevallen telde.

De toevoer werd uiteindelijk hersteld, maar gedurende de maand augustus ontvingen huishoudens in sommige wijken slechts om de drie dagen water in plaats van om de dag, waardoor ze gedwongen werden nog meer van regenwater gebruik te maken. Deze situatie bemoeilijkte de belangrijkste preventiemaatregel van covid-19: iedere drie uur je handen wassen. Zo werd een bevolking die het toch al moeilijk had nog kwetsbaarder. Begin juli, toen de pijpleiding was gerepareerd, had Buenaventura het hoogste sterftecijfer door covid-19 in de regio.

Conclusie

De staking van 2017 bleek een keerpunt in de strijd van de bevolking van Buenaventura voor een goede watervoorziening en droeg bij aan de verkiezing van een burgemeester die niet uit de traditionele politiek komt, zich inzet voor naleving van de afspraken die met de landelijke regering zijn gemaakt en de corruptie bestrijdt. Hoewel zowel het stadsbestuur als de landelijke regering worden geleid door rechtse partijen, verzekert burgemeester Vidal dat hij vasthoudt aan een progressieve agenda:

“De nationale regering zit duidelijk niet op onze lijn, maar ze begrijpt wel dat het dit gemeentebestuur ernst is… Onze koers is vastgelegd in de stakingsovereenkomsten. Met andere woorden, we gaan niet met de nationale regering in discussie of het ziekenhuis wel of niet wordt herbouwd. Dat is al afgesproken. We zullen de tijden, het plan en de weg bespreken, maar we zullen geen discussies heropenen die al tijdens de stakingsonderhandelingen hebben plaatsgevonden.”

Een van de doelstellingen van het nieuwe gemeentebestuur is het uitwerken van alternatieven voor de watervoorziening na het verdwijnen van Hidropacífico in december 2021. In de tussentijd wil het gemeentebestuur onder leiding van Vidal toezicht houden op alle investeringen in de waterinfrastructuur, riolering en overige sanitaire voorzieningen. Het verwezenlijken van de plannen van het nieuwe gemeentebestuur zal veel obstakels op zijn weg tegenkomen. Eén daarvan is de nationale economische crisis die investeringen kan vertragen. Bovendien zal de toegenomen werkloosheid in de stad het voor huishoudens moeilijk maken om de diensten te betalen zonder een sterk subsidiestelsel. Bovendien heeft de nieuwe rechtse regering enkele elementen van de in 2017 ondertekende vredesakkoorden met de FARC-guerrilla’s geschonden, waardoor het geweld in de stad is verergerd, de gemeente in sommige wijken moeilijk kan werken en de baanloosheid nog is toegenomen.

Er is ook een speciaal lastig probleem rond de terugkeer van het water in publieke handen. Terwijl de stad wacht op een nieuwe openbare waterbeheerder in 2022, doet Hidropacífico weinig moeite om goed werk te leveren tijdens zijn resterende termijn, ook al omdat de landelijke instanties het bedrijf geen boetes hebben opgelegd en het een vast inkomen heeft uit de verkoop van water aan het havenbestuur en de schepen. De stad zal dus opnieuw een jaar van slechte watervoorziening tegemoet gaan.

Tatiana Acevedo Guerrero

(Dit artikel is een verkorte versie van “’The people won’t give up, damn it!’: reclaiming public water in Buenaventura, Colombia”, uit het boek “Public Water and Covid-19: Dark Clouds and Silver Linings” van het Trans National Institute, 2021. Vertaling en bewerking: Jan Paul Smit.)