Eindevaluatie van LVV legt tegenstellingen in beleid van migratiebeheersing bloot (deel 1)

Onlangs bleek dat de regering de financiering van de Landelijke Vreemdelingen Voorzieningen (LVV), de opvang voor mensen zonder papieren, zou willen stopzetten in 2024. Maar in het coalitieakkoord stond nog dat er gestreefd werd naar een landelijk dekkend netwerk van LVV’s. En het vorig jaar verschenen eindevaluatierapport over het LVV-pilotproject is nog niet eens besproken in de Tweede Kamer. Over het nieuwe voornemen ontstond direct grote ophef. Die werd een dag later alweer gesust door staatssecretaris Eric van der Burg. Hij zegde toe “de financiering mogelijk te maken vanuit de asielgelden” en “met de gemeenten in gesprek te gaan over het vervolg van de LVV”.

Ook zei Van der Burg dat het kabinet nog zou komen met een “beleidsreactie” op het eindevaluatierapport. De wetenschappers die dat rapport hebben opgesteld, leggen zoals te verwachten nog meer de nadruk op de terugkeer van ongedocumenteerden en de inkapseling van steungroepen. Maar wat daarnaast opvalt, is een voorzichtig afstand nemen van de mythe van het “sluitende beleid” én het ontbreken van harde conclusies over wat nu de meest effectieve opzet zou zijn van een voor de overheid optimaal functionerende LVV. Het migratiebeheersingsvraagstuk dwingt de staat en de onderzoekers in een voor hen lastige spagaat. Een analyse van het rapport, dat in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) werd opgesteld door onderzoekers van Regioplan.

Deel 2 van dit artikel lees je hier.

De pilotfase van de LVV’s liep van halverwege 2019 tot eind 2022. Wetenschappers deden er voor het eerst onderzoek naar in 2020 (Regioplan) en 2021 (Verwey Jonker instituut). De nieuwe opvangvorm werd in vijf steden uitgeprobeerd: in Amsterdam, Eindhoven, Groningen, Rotterdam en Utrecht. In elke stad een lokale variant, en elke LVV werkt dus anders. Wel wordt er altijd samengewerkt door de gemeente, de landelijke overheidsinstanties IND, Vreemdelingenpolitie, Dienst Terugkeer en Vertrek (DTV) en lokale ngo´s, waarvan sommige uitsluitend zijn gericht op terugkeer. Iemand zonder papieren die wordt toegelaten tot een LVV-opvang, komt in een traject waarbij er door de gezamenlijke organisaties een begeleidingsscenario wordt gekozen: verblijfsrecht, terugkeer of doormigratie. Dat scenario bepaalt welke begeleiding iemand krijgt.

Kwaadschiks

In de Nederlandse wet bestaat geen recht op opvang. Dat is natuurlijk schandalig voor zo’n rijk land, maar het is niet toevallig. Want de Nederlandse staat wil vluchtelingen en migranten zonder verblijfsrecht het land uitschoppen. Niet goedschiks, dan kwaadschiks. En een van de manieren om ervoor te zorgen dat mensen vertrekken, is om hun leven zo moeilijk en zwaar te maken dat ze vanzelf wel oprotten. Dat idee lag aan de basis van de Koppelingswet van 1998, die ervoor zorgde dat mensen zonder papieren werden uitgesloten van het hebben van werk of ander inkomen, zorgverzekeringen en een woning. En sindsdien heeft de overheid er werk van gemaakt om mensen zonder papieren uit te sluiten, op te jagen, op te sluiten en uit te zetten waar het maar kon. Na jarenlange strijd van vluchtelingen en van advocaten werden er steeds meer gaten geschoten in deze smerige verrek maar-politiek. In 2014 oordeelde het Europees Comité voor Sociale Rechten dat de overheid ervoor moet zorgen dat iedere inwoner van een land, gedocumenteerd en ongedocumenteerd, toegang moet hebben tot basale voorzieningen als onderdak, hygiëne en voedsel. Gemeenten openden daarop lokale Bed-, Bad- en Brood-opvangen (BBB’s). Niet naar de zin van de landelijke overheid, omdat die BBB-opvangen te weinig onder controle van het rijk stonden en het landelijke crepeerbeleid tegenwerkten. Gemeenten werden flink onder druk gezet om hun eigen opvang dicht te gooien, en de bewoners zonder papieren op straat te zetten. En daarop kwam de staat met de LVV als uithangbord: een landelijke opvang zou de lokale opvangen gaan vervangen.

Veel steden, zoals Leiden, voldeden aan de vordering om de eigen BBB-opvang te sluiten. Ze sloten hun BBB’s en de mensen zonder papieren werden op straat gegooid en naar een LVV gebonjourd. Degenen die niet in een LVV-stad woonden, moesten maar verkassen, weg van hun eigen sociale netwerk en de hulpverleners die ze vaak al langere tijd kenden. Als ze zichzelf niet konden redden én niet weg wilden, waren ze overgeleverd aan het al dan niet ontstaan van liefdadigheidsinitiatieven. Maar of het nu een BBB, de liefdadigheid of een LVV is, men mocht vooral geen “rechten” krijgen op opvang. Onderdak mocht niet kunnen worden afgedwongen via de rechter, en de LVV is expliciet zo opgezet. De opvang kan worden stopgezet en de mensen zonder papieren kunnen worden “geklinkerd”, als de persoon in kwestie in de ogen van de uitvoerders niet afdoende “meewerkt” aan het begeleidingsscenario. De LVV Rotterdam hanteert een maximumtermijn van maar zes maanden, waarna mensen op straat worden gegooid. In Amsterdam is dat achttien maanden. Grote groepen mensen, zoals de zogenoemde “veiligelanders”, worden bij de poort van de LVV al geweigerd en uitgesloten van de opvang. Voor hen is er in de meeste steden geen alternatief. Dit op straat zetten of niet toelaten van dakloze mensen tot opvang is in strijd met de opdracht van het Europees Comité voor Sociale Rechten, maar daar heeft de landelijke overheid lak aan. De opzet en uitvoering van de LVV bekritiseerden wij al uitgebreid in twee artikelen in september 2020, na de publicatie van de eerste tussenevaluatie over de LVV’s.

Nu de pilotperiode is afgelopen, gaan de LVV-opvangen vooralsnog op dezelfde voet door. Al leek het er onlangs dus op dat de landelijke overheid er plotseling geen geld meer voor zou willen reserveren. Dit soort bezuinigingen liggen altijd op de loer, en dat toont meteen aan hoe kwetsbaar de positie van mensen zonder papieren is, zelfs al hebben ze tijdelijk opvang vanuit de landelijke overheid. Volgens het coalitieakkoord van december 2021 zouden de bestaande vijf LVV’s worden “uitgebreid naar een landelijk dekkend netwerk”. Het landelijk uitrollen van de LVV zou ervoor zorgen dat mensen die niet in een LVV-regio verblijven, ook zouden kunnen worden opgevangen in de LVV-structuur. Bij de evaluatie van de pilotfase zou bekeken worden welke LVV-opzet volgens de overheid het beste werkt.

Lapmiddel

Bij het doornemen van het eindevaluatierapport valt meteen een aantal overeenkomsten op met de tussenevaluatie in 2020. Nog steeds is de voornaamste kritiek op het beleid dat de discretionaire bevoegdheid uit de mogelijkheden voor verblijfsrecht is gesloopt (waardoor de staatssecretaris individuele mensen in bijzondere omstandigheden nu geen verblijfsvergunning meer kan geven), en dat mensen zonder verblijfsrecht te weinig mogelijkheden hebben tot “activering”. Dat is vanzelfsprekend geen fundamentele kritiek op de politiek van migratiebeheersing die de Nederlandse staat voert. Nog steeds is er sprake van een complexe problematiek bij veel mensen zonder verblijfsrecht, en nog steeds zijn de wachtlijsten van de zorg, met name de GGZ, erg lang, waardoor hun begeleidingstrajecten niet kunnen aanvangen, en termijnen in de knel komen. Nog steeds wordt er door overheidsinstanties geklaagd over de lange begeleidingstermijnen die de ngo’s zeggen nodig te hebben. Maar er wordt opnieuw met geen woord gerept over de ellenlange termijnen die de IND voor zichzelf hanteert. Dat is blijkbaar een natuurgegeven. Een verschil met het eerste rapport is overigens wel dat het aanleveren van de persoonlijke zaakdossiers door de IND nu wel snel gebeurt. Daar werd in het eerste rapport ernstig over geklaagd, maar dat was dan ook het enige punt in het hele traject waarbij de schuld voor de vertraging echt niet bij een andere organisatie of bij de favoriete zondebok, de persoon zonder papieren zelf, kon worden gelegd.

Sinds 2020 zijn we een paar coronajaren verder. Corona had een ernstige invloed op de werking van de LVV, aldus de onderzoekers. De begeleiding was moeilijker omdat er een tijdlang niet fysiek afgesproken kon worden, documenten bij ambassades opvragen kreeg vertraging, de opvangvormen moesten wijzigen, mensen in de opvang kregen geen QR codes en werden daardoor nog verder uitgesloten van de samenleving, de samenwerking tussen de organisaties in de LVV liep schade op doordat men elkaar minder zag en de processen bij de IND vertraagden ook nog verder. Een ander, en wat ons betreft positief, effect was overigens dat ook uitzettingen minder of zelfs geen doorgang konden vinden. Ten tijde van de publicatie van de tussenevaluatie speelde corona al wel, maar de onderzoeksperiode destijds lag voor het uitbreken van de pandemie. Een ander verschil tussen de tussenevaluatie van 2020 en het huidige rapport is dat er geen aanmeldingscijfers worden genoemd in de eindevaluatie. Waar we in 2020 konden zien hoeveel mensen al bij de deur van de LVV werden geweigerd (percentages tot wel 50 procent), zijn dat soort getallen niet opgenomen in deze evaluatie. We weten daardoor niet of er meer of minder aanmeldingen zijn sinds 2020, en of er meer of minder mensen niet eens verder dan de poort kwamen.

Als we kijken naar de cijfers die wel zijn opgenomen, dan zien we dat het gaat om 2058 mensen die tussen de start van het LVV-pilotproject, halverwege 2019, en het meetmoment, 30 april 2022, in de LVV-structuur zijn opgenomen. Bij afgesloten trajecten, waarbij mensen de LVV zijn “uitgestroomd”, gaat het in deze periode om 1258 mensen. De onderzoekers maken verschil tussen “bestendige” en “semi-bestendige” oplossingen. Met “bestendige oplossingen” bedoelen ze: verblijfsrecht, vertrek naar het land van herkomst of doormigratie naar een ander land. “Semi-bestendig” houdt in dat een nieuwe asielprocedure of aanvraag uitstel van vertrek om medische redenen wordt gestart, waarbij er recht ontstaat op opvang in een AZC en de persoon de LVV dus verlaat. Overigens is ook “vreemdelingendetentie” “semi-bestendig”, aldus de onderzoekers, want dat betekent dat mensen zonder papieren in een gevangenis worden opgesloten om te worden gedeporteerd. En weg is weg, aldus de Nederlandse overheid, waardoor deportatie naar landen vol armoede en geweld in het rapport doodleuk wordt benoemd als een “semi-bestendige oplossing”. Deze “oplossingen”, “bestendig” en “semi-bestendig”, zijn volgens het rapport bereikt voor 59 procent van de LVV-populatie, ofwel 745 mensen per april 2022. Dat betekent dat voor 41 procent van de uitgestroomde mensen helemaal geen “oplossing” wordt bereikt. En de LVV bereikt daarbij dus ook geen oplossing voor al die mensen die niet eens in de LVV terecht komen. Zet die 745 mensen af tegen de wetenschappelijke schattingen dat er tussen de 18.000 en 27.000 ongedocumenteerden in Nederland verblijven en er blijft weinig over van de “nu kun je stoppen met je BBB-tjes, want hier is de LVV”-poeha van de landelijke overheid.

Juist de BBB’s zouden steeds een probleem zijn geweest, zo klinkt het stevig door in de eindevaluatie. De opvang daar zou “uitzichtloos” zijn geweest, en er zou “niet naar perspectief” worden gewerkt, zo tekenen de onderzoekers op. In het rapport valt ook te lezen dat de BBB’s een bredere doelgroep opvingen, en ook wordt benoemd dat sommige mensen vastzitten in de strikte kaders van het migratiebeleid en er voor hen onder de huidige wetgeving geen oplossing te vinden is. Maar deze zaken staan elders in het rapport en worden niet met elkaar in verband gebracht. De nogal straffe bewering over de “zinloze” BBB’s wordt nonchalant neergezet, als een op zichzelf staande waarheid.

Het lijkt eerder een politiek gemotiveerde bewering, en het zal de landelijke overheid ook goed uitkomen dat de BBB’s worden geproblematiseerd, want zoals gezegd waren lokale opvangen de landelijke overheid altijd al een doorn in het oog. Sinds rechters en mensenrechtenorganen gaten schoten in het principe van het uitsluitbeleid, is de staat naarstig op zoek geweest naar manieren om de afschrikwekkende werking van dat beleid overeind te houden, terwijl er tegelijkertijd lippendienst aan mensenrechten bewezen kan worden. De LVV is het huidige lapmiddel. Mocht de landelijke overheid op termijn toch nog overgaan tot het financieel uitkleden van de LVV-structuur, dan zou dat weliswaar kunnen leiden tot nieuwe klachten en rechtszaken. Maar voordat die dan weer bij nationale en internationale mensenrechtenorganen terecht komen, zijn we weer jaren verder. Die strategie van beleid voor zich uitschuiven lijkt toch wel de modus operandi te zijn van de vier kabinetten-Rutte. Zie het toeslagenschandaal bij de Belastingdienst, zie ook de “na ons de zondvloed”-houding bij het klimaatbeleid.

Verwachtingsmanagement

In het rapport is sprake van een heuse spagaat, en wel een die de landelijke overheid waarschijnlijk allerminst zal bevallen. Er worden namelijk twee tegengestelde visies op alternatieve opvang bepleit. Aan de ene kant vind je in het rapport de voor de overheid gebruikelijke visie dat het dreigement dat mensen zonder papieren op straat worden gezet als ze niet meewerken aan een “terugkeerscenario”, zijn kracht verliest als er opvangmogelijkheden naast de LVV zijn. Ofwel: mensen kunnen dan minder onder druk worden gezet om een terugkeertraject in te gaan. Maar ook vind je in het rapport een pleidooi voor juist meer opvang naast de LVV’s. Dat pleidooi is duidelijker aanwezig in de eindevaluatie dan in de tussenevaluatie.

In 2020 werd opzichtig gehengeld naar de goedkeuring van de steungroepen in het land voor de LVV. Te weinig draagvlak bij hen, zo werd gewaarschuwd, zou mogelijk kunnen leiden tot het ontstaan van nieuwe initiatieven voor alternatieve opvang, iets waar de landelijke overheid nogal op tegen is. Er kon draagvlak worden gecreëerd, aldus de onderzoekers in 2020, door het vinden van voldoende “oplossingen” en in dat kader werd er gepleit voor het terugkeren van de discretionaire bevoegdheid. Wij noemden dat in 2020 “een ventiel om af en toe wat lucht te laten ontsnappen voor de meest schrijnende gevallen, geen middel om voor grote groepen een oplossing te bereiken”.

In het rapport van 2022 wordt niet meer over dit draagvlak gerept. We zijn immers jaren verder, en het ziet ernaar uit dat de LVV-structuur ook op de werkvloer van de lokale ngo’s voet aan de grond heeft gekregen. De LVV lijkt dus een blijvertje, hoewel de dreiging altijd blijft hangen dat de hele structuur wordt wegbezuinigd en er binnen of vanuit de overheid nauwelijks meer opvangmogelijkheden overblijven. In het rapport lijkt nu te worden ingezet op een soort “realistisch” verwachtingsmanagement wat betreft de resultaten. De onderzoekers erkennen in dit rapport expliciet dat de LVV niet voor iedereen een “oplossing” kan bieden. “Zelfs als alle partijen creatief meedenken en alle expertise wordt ingezet, blijven er bepaalde zaken onoplosbaar waarbij geen mogelijkheden zijn voor legalisering én niet voor terugkeer. Bijvoorbeeld omdat, ook na het gebruik van biometrie, het vaststellen van identiteit en/of nationaliteit niet mogelijk is. Ook gaat het om ‘schrijnende gevallen’, mensen die medisch kwetsbaar zijn (maar niet voldoende om in aanmerking te komen voor uitstel van vertrek in het kader van artikel 64) of ouderen. Deze mensen zijn vaak al jarenlang in Nederland. Daarnaast zijn er groepen die uitgesloten worden van de LVV: groepen die niet onder de criteria vallen of waarvan het traject wordt stopgezet (bijvoorbeeld omdat ze niet meewerken). Zij kunnen geen aanspraak maken op andere regelingen. Voor deze groepen is (ook omwille van de openbare orde, et cetera) een andere oplossing nodig.”

U-bocht

Die onoplosbaarheid van bepaalde casussen is een opmerkelijke stelling, omdat het voorzichtig afstand neemt van de mythe van het “sluitende beleid”, waarbij er namelijk wel altijd voor iedereen een oplossing zou zijn. Of iemand mág blijven of iemand kán vertrekken, zo roepen beleidsmakers en anderen al jarenlang, ook al wordt keer op keer aangetoond dat zoiets voor een enorme groep mensen zonder verblijfsrecht niet opgaat. Die groep valt al jarenlang tussen wal en schip: ze mogen niet blijven en ze kunnen niet terug. De mythe wordt ingezet om mensen zonder papieren de schuld te geven van hun “illegaal” verblijf in Nederland en om hen te dwingen om hun “terugkeerplicht” na te komen. Met de mythe kunnen beleidsmakers gemakkelijker beargumenteren dat hun beleid wél rechtvaardig zou zijn. Het is toch wel enigszins opmerkelijk dat de onderzoekers deze voor de overheid belangrijke mythe een beetje ter discussie hebben gesteld, ook al doen ze dat op een uiterst behoedzame manier.

“Belangrijk is dat partijen zich ervan bewust zijn dat bepaalde casussen niet op te lossen zijn binnen kaders van de LVV. Dit kan wat meer ‘lucht’ geven aan de samenwerking”, schrijven de onderzoekers. Dat “lucht geven aan de samenwerking” komt op meer plekken terug in het rapport, namelijk bij het pleidooi voor het terugkeren van de discretionaire bevoegdheid voor “schrijnende gevallen”. “Schrijnende gevallen” die niet aan de algemene regels voldoen. In het rapport, en ook bij veel steungroepen trouwens, wordt daar niet alleen voor gepleit in het kader van verblijfsrecht, maar ook van opvang. Voor mensen in schrijnende situaties die niet aan de voorwaarden voldoen, zou besloten kunnen worden dat zij toch opgevangen kunnen worden in de LVV. Een soort discretionaire bevoegdheid voor opvang, zou je kunnen zeggen.

Maar het rapport gaat verder dan slechts pleiten voor het toelaten van een paar mensen in schrijnende situaties die dan voldoende medelijden zouden kunnen opwekken. Er “dienen buiten de LVV mogelijkheden te bestaan voor opvang, om te voorkomen dat deze groepen op straat belanden”. Maar men pleit dan weer niet voor een algemene bredere toelating binnen de LVV, want dat zou vermoedelijk te veel gaan lijken op een “recht” op opvang, en dat wil de overheid niet hebben. Nee, een extra opvang, zo opperen de onderzoekers voorzichtig, toe te voegen aan de al bestaande lappendeken van de LVV’s en alle mogelijke COA-opvangen: COL, procesopvanglocaties, pre pols, AZC’s, crisisnoodopvangen, KWV, beschermde opvang, intensief begeleidende opvang, handhaving en toezichtlocatie, gezinslocaties, en de VBL.

De BBB’s waren slecht, aldus de onderzoekers, maar met een U-bocht gaan ze op sommige plekken in het rapport toch weer die richting uit. Meer opvang van mensen zonder papieren is zeker te weten een boodschap die in politiek Den Haag niet welwillend wordt ontvangen, want de klok slaat daar uitsluitend terugkeer en niet opvang. Ziedaar ook weer opnieuw de tegenstelling tussen de landelijke overheid en lagere overheden als gemeenten. Gemeenten zijn beduchter voor “openbare orde-problemen”. Dat is zeker zo sinds de Wij Zijn Hier-vluchtelingen weigerden om nog langer onzichtbaar te creperen op straat, maar juist jarenlang openlijk tientallen panden kraakten in Amsterdam en veel demonstraties organiseerden. Het in de gaten houden van mensen zonder papieren, iets dat moeilijk is als ze op straat zwerven, is daarnaast ook een wens van de overheid die op gespannen voet staat met het uitsluiten van elke vorm van opvang.

In het rapport wordt ook gewag gemaakt van het signaleren van problemen die anders niet aan het licht zouden komen, en van humanitaire overwegingen om mensen op te vangen. De LVV zorgt ervoor dat het “welzijn” van de mensen zonder papieren is verbeterd, er minder ongedocumenteerden op straat leven, en mensen beter op de hoogte zijn van de eigen positie en daardoor meer weerbaar zouden zijn tegen uitbuiting. Dat die overwegingen bij de steungroepen belangrijk zijn, en in het verlengde bij gemeenteambtenaren die de gemeentelijke zorgplicht nog wel serieus nemen, dat valt nog wel te geloven. Maar laten we ons geen illusies maken over het staatsapparaat in zijn geheel. Men hoeft alleen maar naar de problemen van de asielopvang te kijken, die de overheid zelf heeft veroorzaakt, maar waarbij nu telkens de overmachtskaart wordt gespeeld. Bij de opvang van vluchtelingen is al vaak ruimschoots gebleken dat de staat niet schroomt om mensenrechten aan de laars te lappen, met als recent dieptepunt het afpakken van tentjes van mensen die noodgedwongen voor de hekken van aanmeldcentrum Ter Apel in de buitenlucht, ook ‘s nachts, wachten om hun asielaanvraag te kunnen indienen.

Lees verder in deel 2.

Mariët van Bommel
Harry Westerink