De Fabel van de illegaal 63, maart/april 2004

Auteur: Jelle van Buuren

De 15 EU-lidstaten onderhandelen al jarenlang vruchteloos over minimumnormen voor de beoordeling van asielverzoeken. Eind 2003 werd het officiële voorstel zelfs teruggetrokken omdat de onderhandelingen muurvast zaten. Vluchtelingenorganisaties reageerden opgelucht omdat de voorgestelde minimumnormen weinig goeds voorspelden. Maar uitstel betekent waarschijnlijk geen afstel.

Minimumnormen worden gezien als opstapje naar een daadwerkelijke harmonisatie van het asielbeleid, waarbij in alle landen dezelfde Europese regels gaan gelden en er zelfs zoiets als een Europese IND zou kunnen ontstaan. Achtergrond van de harmonisatie zijn de grote onderlinge verschillen in het beleid, waardoor bij sommige lidstaten meer vluchtelingen aankloppen dan bij andere. Diezelfde nationale verschillen bemoeilijken echter ook het vaststellen van gezamenlijke normen. Geen enkel land wil onder Europese druk nationale regels versoepelen. De beraadslagingen worden nog eens extra bemoeilijkt doordat ondertussen de nationale regels voortdurend worden veranderd en aangescherpt.

In 2002 zag de Europese Commissie zich ook al genoodzaakt om een voorstel terug te trekken. Dat voorstel voor "minimumnormen voor het bepalen van het vluchtelingenschap" was in de ogen van de EU-lidstaten te lichtzinnig en liberaal. De commissie diende daarop een nieuw voorstel in dat meer aan de wensen van de lidstaten voldeed. Daarover wilde men uiterlijk eind 2003 een akkoord bereiken, maar de lidstaten konden het wederom niet eens worden. Lidstaten waar wetswijzigingen op stapel staan, blokkeerden de besluitvorming. Men wilde geen Europese afspraken maken die mogelijk haaks stonden op de toekomstige nationale wetswijzigingen. Het voorstel is inmiddels opnieuw van de agenda afgevoerd.

Kennelijk ongegrond

Amnesty International en de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR constateerden dat de harmonisatievoorstellen tijdens de onderhandelingen dermate door de lidstaten veranderd werden dat het de internationale normen voor bescherming dreigde te ondergraven. Zo willen de lidstaten de mogelijkheid verruimen om een asielverzoek als "kennelijk ongegrond" af te kunnen doen. In zo'n geval hoeft men namelijk niet de normale asielprocedure te volgen, maar kan via een 24-uurs procedure aan vluchtelingen de toegang tot het land worden ontzegd. Nu past men dit al toe bij de "Dublin-claimanten", vluchtelingen die via een andere lidstaat arriveerden en die daar volgens Europese afspraken asiel hadden moeten aanvragen. De lidstaten willen dit principe nu ook gaan toepassen op "veilige derde landen". Hoewel die mogelijkheid nu ook al bestaat, wordt die nog niet vaak toegepast. De criteria aan de hand waarvan landen "veilig" verklaard worden, bevatten onvoldoende waarborgen volgens internationale vluchtelingen- en mensenrechtenorganisaties. Bovendien kunnen vluchtelingen naar willekeurige "veilige landen" teruggestuurd worden. Of ze tijdens hun vlucht dat land hebben aangedaan, doet er niet langer toe. Zo zouden lidstaten vluchtelingen naar dubieuze "veilige landen" kunnen sturen zonder hun asielverzoek ook maar enigermate inhoudelijk te hoeven beoordelen.

Vluchtelingen uit "veilige landen van herkomst" worden eveneens via spoedprocedures teruggestuurd. Ook bij dit principe geldt dat de criteria om een land "veilig" te verklaren twijfelachtig zijn. De lidstaten willen dat er een Europese lijst van "veilige landen" komt en dat staten verplicht worden om die te hanteren. De Commissie wilde dat oorspronkelijk niet opleggen. Momenteel kennen veel lidstaten het principe van "veilige landen van herkomst" nog niet. Zo dwingt de EU de lidstaten om hun asielpraktijk naar beneden bij te stellen. Daarbij worden landen bij meerderheidsbesluitvorming door de regeringen op de EU-lijst gezet, zonder dat het Europees Parlement of de nationale parlementen daar iets over te zeggen hebben. En naar kritiek van mensenrechtenorganisaties wordt ook niet geluisterd. De afgelopen jaren zijn in Nederland op grond van onnavolgbare, puur politieke afwegingen, tal van landen "veilig" verklaard, en dat dreigt nu ook in de Europese context te gaan gebeuren.

De lidstaten willen op Europees niveau ook speciale snelle en marginale asielprocedures aan de grens introduceren, die ingezet kunnen worden wanneer een vluchteling officieel het grondgebied van een land nog niet heeft betreden. Zo krijgen lidstaten meer ruimte om asielverzoeken versneld af te doen zonder inhoudelijke toetsing, en de vluchtelingen terug te sturen naar vrij willekeurige landen, zonder garantie dat het asielverzoek daar wél fatsoenlijk wordt beoordeeld en bescherming wordt geboden.

Rechten

Daarnaast krijgen vluchtelingen minder rechten. Zo komen er minder mogelijkheden om gratis rechtsbijstand te krijgen tijdens procedures. Tijdens het eerste deel van de procedures kan rechtsbijstand sowieso onthouden worden. Nog ingrijpender is dat het hoger beroep dat vluchtelingen tegen hun afwijzing kunnen instellen niet langer een schorsende werking heeft. Vluchtelingen mogen de uitslag dus niet meer afwachten in het land zelf, maar kunnen al tijdens de procedure uitgezet worden. Dat terwijl 30 tot 60 procent van de vluchtelingen in de lidstaten pas erkend wordt nadat een eerste afwijzing in hoger beroep is teruggedraaid. Nederland is groot voorstander van deze bepaling.

Verder krijgen de lidstaten ruimere mogelijkheden om eenmaal toegekende verblijfsstatussen weer af te pakken en de vluchtelingen alsnog te verwijderen. Dat kan wanneer men het land van herkomst inmiddels "veilig" acht. Sowieso worden verblijfsvergunningen steeds vaker slechts "tijdelijk" verleend. Zo ligt in Nederland inmiddels het voorstel om de tijdelijke verblijfsvergunning van 3 jaar te verlengen tot 5 jaar. Dat betekent 5 jaar lang onzekerheid voor vluchtelingen.

Eigen regio

De contouren van het Europese asielbeleid tekenen zich af. De lidstaten kunnen straks het grootste deel van de asielverzoeken direct afdoen en de verantwoordelijkheid afschuiven op andere landen. Zo maakt de EU de weg vrij naar de grootschalige toepassing van "opvang in de regio". Daarmee begint binnenkort een eerste experiment. Bij "opvang in de regio" kunnen vluchtelingen niet langer asiel aanvragen in Europa, maar alleen nog in asielcentra in de regio van herkomst. De lidstaten zeggen dat dit model waarschijnlijk "alleen" zal gelden voor vluchtelingen die komen uit "veilige landen" of "veilige derde landen". Maar omdat een groeiend aantal landen tot "veilig" wordt bestempeld, zullen in de praktijk vrijwel alle vluchtelingen worden afgeschoven naar in de regel armlastige regio's.

En daar lopen internationale organisaties vooral tegen te hoop. Europa geeft met deze koers het verkeerde signaal af aan de rest van de wereld. De overgrote meerderheid van de vluchtelingen wordt in arme landen opgevangen onder erbarmelijke condities. Het rijke Europa verkondigt in feite voortdurend de boodschap: wij willen die vluchtelingen niet hebben, laat andere landen er maar voor zorgen. De rest van de wereld zal dan snel geneigd zijn om dit voorbeeld te volgen.

IJskast

Positievere resultaten zijn niet te verwachten wanneer het Europese voorstel straks weer uit de ijskast komt en nieuwe onderhandelingen beginnen. Voorstanders hebben steeds gezegd dat harmonisatie in het voordeel van vluchtelingen was. Maar sommigen kijken daar inmiddels anders tegenaan. "Wij zijn in Europa begonnen met de harmonisatie van het asielbeleid omdat wij dachten dat iedereen daar beter van zou worden. Niet alleen de Europese landen, maar ook de vluchtelingen: een betere toegang, rechtswaarborgen, een eerlijkere verdeling van de asielstroom naar West-Europa", zei PvdA-Kamerlid Albayrak eind 2003. "Maar het voorstel lijkt alleen maar gericht te zijn op het afnemen van rechten van de vluchteling. De mate waarin de rechtspositie van vluchtelingen met voeten wordt getreden, is choquerend en dreigt ver onder de internationaal rechtelijke normen te geraken." De tegenstanders hadden dit al voorspeld.

Het CDA, de VVD en de LPF hielden de critici in de Tweede Kamer voor dat het slechts om minimumnormen ging. De Nederlandse wetgeving zou echt niet rechtstreeks aangepast worden aan die normen. Maar wanneer de lidstaten straks zulke minimumnormen afspreken, dan moet men wel een onverbeterlijke optimist zijn om te denken dat de daaropvolgende daadwerkelijke, verplichtende Europese asielregels plotsklaps op een hoger niveau zullen liggen. Alle signalen wijzen immers de andere kant op. Nederland bevindt zich al geruime tijd in de kopgroep van lidstaten die aandringen op stringente regels. Vroeger waarschuwden critici dat strenge Europese regels gebruikt zouden worden om ook in Nederland de normen neerwaarts bij te stellen. Inmiddels is het zo dat Nederland in Europa op strenge regels aandringt, om de al zeer strenge Nederlandse regels niet in gevaar te brengen.

Terug