Gezichtsbedekking bij demonstraties verbieden – een politieke tijdlijn

Op 19 september 2024 dienden de Tweede Kamerleden Eerdmans (JA21) en Stoffer (SGP) een motie in om met een wetswijziging demonstreren met gezichtsbedekkende kleding te verbieden. Met 83 stemmen vóór de motie werd deze aangenomen.

Als overweging dragen de twee Kamerleden ten eerste aan dat er sinds 2019 al een gedeeltelijk verbod op gezichtsbedekkende kleding geldt, in onder andere het openbaar vervoer en in onderwijsinstellingen en overheidsgebouwen. Ten tweede stellen ze dat demonstranten steeds vaker onherkenbaar zijn, waardoor wetsovertredende demonstranten nauwelijks vervolgd kunnen worden.

De eerste overweging klopt. Sinds 2019 is de Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding van kracht. Het dragen van kleding die het gezicht geheel bedekt of zodanig bedekt dat alleen de ogen onbedekt zijn, dan wel onherkenbaar maakt, mag niet in het openbaar vervoer en in gebouwen en bijbehorende erven van onderwijsinstellingen, overheidsinstellingen en zorginstellingen.

Het tweede punt, dat demonstranten steeds vaker onherkenbaar zijn, waardoor wetsovertredende demonstranten nauwelijks vervolgd kunnen worden, wordt door de Kamerleden zonder bewijs ingebracht. Naar mijn weten zijn hier geen cijfers voor. Maar het doet er ook niet zoveel toe, want een algeheel verbod van gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties kan volgens diverse bronnen niet op deze manier juridisch worden onderbouwd. Dit zeg ik op basis van een spoor van Kamerstukken en rapporten dat aan de motie van Eerdmans en Stoffer voorafging. Het is behulpzaam om dit spoor te volgen en zo de motie in parlementaire context te plaatsen.

Racistisch motief

Laten we even terugbladeren naar 2011, toen op 16 september de ministerraad instemde met een wetsvoorstel voor een verbod op wat toen nog gelaatsbedekkende kleding heette. In dit voorstel werd het verbod veel ruimer gedefinieerd dan in de huidige wet, omdat het ook een verbod voor openbare plaatsen en publieke gebouwen betrof. Destijds maakte dit wetsvoorstel veel los, omdat het overduidelijk een racistisch motief had en zich primair richtte op islamitische gezichtssluiers.

Het plan voor een algeheel verbod op gezichtsbedekkende kleding was afgesproken in het regeringsakkoord tussen VVD en CDA, met gedoogsteun van de PVV (maar het idee was niet nieuw: het is als voornemen ook al terug te vinden in het akkoord dat PvdA, CDA en ChristenUnie sloten in 2007).

Hoewel het hoofdmotief destijds racistisch was, zou een algeheel verbod op gezichtsbedekkende kleding ook van toepassing zijn op demonstraties, voor zover die plaatsvinden in de publieke ruimten en de in het voorstel genoemde andere locaties. In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel worden demonstraties inderdaad expliciet genoemd: “Door onherkenbaar te zijn wekt men al gauw de indruk criminele activiteiten in de zin te hebben, en wie zich met verhuld gelaat bij bepaalde acties of demonstraties voegt, wekt die verdenking temeer.” Ook staat over het voorgestelde verbod te lezen: “Het biedt de politie de mogelijkheid om in geval van demonstraties of potentieel de openbare orde verstorende acties personen die zich daar met verhuld gelaat bij voegen, staande te houden, aan te spreken en naar hun identiteit te vragen.”

Dit doet vermoeden dat het demonstreren met gezichtsbedekkende kleding meer dan een decennium geleden al een doorn in het oog van conservatieve regeringspartijen was, en niet iets is dat pas onlangs de aandacht van de machthebbers trok.

Gedeeltelijk verbod

Maar het verhaal gaat verder. Het wetsvoorstel voor een algeheel verbod op gezichtsbedekking haalde het niet. In november 2011 bracht de Raad van State een negatief advies uit over dit wetsvoorstel, het initiatief sneuvelde en werd ingetrokken.

Uiteindelijk werd de wet beperkt tot een gedeeltelijk verbod: een verbod op gezichtsbedekkende kleding in het openbaar vervoer en in gebouwen en bijbehorende erven van onderwijsinstellingen, overheidsinstellingen en zorginstellingen. Maar dus niet in de openbare ruimte en publieke gebouwen. Voor zo’n gedeeltelijk verbod werd een nieuw voorstel ingediend op 27 november 2015, en de wet trad in 2019 in werking. Vanaf dat moment is het dragen van gezichtsbedekking op bepaalde plaatsen verboden. Demonstraties in de publieke ruimte vallen hier niet onder.

Rondgang

Toch bleef de politiek bezig met een verbod dat ook demonstraties zou raken. Een belangrijk detail is dat, tijdens de bespreking in de Eerste Kamer van het afgezwakte wetsvoorstel, Eerste Kamerlid Schalk (SGP) op 12 juni 2018 een motie inbracht die toch de deur openhield voor een verbod op gezichtsbedekkende kleding tijdens demonstraties. Schalk wilde dat de regering de wenselijkheid zou onderzoeken voor een dergelijk verbod.

De motie werd aangenomen met steun van de conservatieve partijen alsook de SP. Toenmalig minister Binnenlandse Zaken Ollongren (D66) liet het onderzoek uitvoeren, een rondgang bij gemeenten met de vraag of het zou helpen als standaard geldt dat gezichtsbedekkende kleding tijdens een demonstratie verboden is. Op 16 september 2019 deelde zij de resultaten met de Eerste Kamer. Van een breed gedragen behoefte aan een dergelijk verbod bij gemeenten was geen sprake. “Het overgrote deel van de gemeenten”, schreef ze, “vindt dat het huidige wettelijke instrumentarium voldoet”. De minister liet zien dat met het bestaande wettelijke kader, in het bijzonder de Wet Openbare Manifestaties, het al mogelijk was voor burgemeesters om in bepaalde omstandigheden gezichtsbedekking bij demonstraties te verbieden.

Onderzoek

Een verbod op gezichtsbedekkende kleding tijdens demonstraties was hiermee weer van tafel gehaald. Toen de juristen Roorda, Brouwer en Schilder in 2021 in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een breed onderzoek uitvoerden naar recente politieke vraagstukken rondom demonstraties, beschreven zij uitvoerig op welke manier het bestaande wettelijke kader de mogelijkheid biedt om in bepaalde omstandigheden gezichtsbedekkende kleding tijdens demonstraties te verbieden (p. 286). Een algeheel verbod is, zo benadrukten zij, onwenselijk en in strijd met nationale en internationale wetgeving.

In het bijzonder stelden ze dat de bestaande Wet gedeeltelijk verbod gezichtsbedekkende kleding niet kan worden gebruikt om een verbod op gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties te legitimeren. Immers, de bestaande wet is slechts van toepassing op specifieke locaties.

Ten tweede stelden ze dat de Wet openbare manifestatie inderdaad verschillende mogelijkheden schept voor burgemeesters om een verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties op te leggen, maar slechts als dit verbod wordt ingesteld ter voorkoming of bestrijding van wanordelijkheden. En dat zijn beslissingen die per demonstratie moeten worden genomen, niet de basis voor een algemene regel.

Amnesty

Het onderzoek van Roorda, Brouwer en Schilder werd aangehaald door Amnesty International in het rapport “Demonstratierecht onder druk” (2022), waarin Amnesty ook stilstond bij gezichtsbedekkende kleding. Amnesty merkt op dat er verschillende legitieme redenen zijn om gezichtsbedekkende kleding te dragen tijdens een demonstratie. Soms dient gezichtsbedekkende kleding een expressief doel, bijvoorbeeld als je een masker draagt met het gezicht van een politicus die je wil bespotten. Ook het dragen van een masker om herkenning te voorkomen is legitiem, bijvoorbeeld bij een demonstratie waar de politie alle aanwezigen filmt of waar veel media bij aanwezig is. “Demonstranten moeten anoniem aan dergelijke protesten deel kunnen nemen”, zo stelde Amnesty. Daar bovenop komt dat een standaard verbod op gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties mensen uitsluit die bijvoorbeeld uit religieuze overwegingen een niqab dragen. En dat raakt ook duidelijk aan onze grondrechten.

Maar op 30 oktober 2023 kwam de vraag om een verbod toch weer in beeld. Tweede Kamerlid Van Haga stelde vragen naar aanleiding van het belagen van een Powned-verslaggever tijdens een demonstratie in Arnhem. Van Haga vroeg of de minister de mening deelde “dat demonstranten herkenbaar moeten zijn, zodat zij bij het overtreden van de wet sneller kunnen worden opgespoord”. Minister Yeşilgöz-Zegerius van Justitie en Veiligheid antwoordde op 15 december 2023 dat er grote terughoudendheid diende te zijn om beperkingen op te leggen vanuit de overheid. Ze herhaalde de conclusie die ook Roorda, Brouwer en Schilder trekken: binnen het huidige wettelijke kader past een algeheel verbod op gezichtsbedekkende kleding tijdens demonstraties zeker niet.

Op 14 mei 2024 publiceerde De Volkskrant een artikel met de kop “Mag je protesteren met gezichtsbedekkende kleding?“. De aanleiding was een publieke discussie naar aanleiding van bezettingen van universiteitsgebouwen in verschillende steden. De krant stelde dat relschoppers hier “dankzij gezichtsbedekkende kleding” anoniem hun gang konden gaan, en interviewde een aantal experts. Eén hiervan was advocaat Willem Jebbink die noemde dat het een grondrecht is om je te kleden zoals je wil, en dat dit ook geldt voor gezichtsbedekking. Daarnaast zei de advocaat dat demonstranten vaak goede redenen hebben om gezichtsbedekking te dragen tijdens demonstraties, bijvoorbeeld omdat sommige mensen op een progressieve demonstratie liever niet herkend willen worden door conservatieve familie.

Suggestie

Dit brengt ons weer terug bij het heden. Achter de motie van Eerdmans en Stoffer om met een wetswijziging demonstreren met gezichtsbedekkende kleding te verbieden schuilt duidelijk een langere politieke geschiedenis. Veel van de juridische mogelijkheden voor zo’n wetswijziging zijn al lang uitgezocht en gepubliceerd. Het idee voor een algeheel verbod is al lang en breed afgeraden. Toch pogen de Kamerleden het nogmaals, wellicht omdat ze met de nieuwe extreem-rechtse regering mogelijkheden zien om wetswijzigingen door te voeren die het niet zo nauw nemen met grondrechten en internationale wetgeving.

Maar het zou ook kunnen dat Eerdmans en Stoffer simpelweg aansluiten bij een van de wetswijzigingen die Roorda, Brouwer en Schilder als mogelijk beschouwden. De drie auteurs benadrukten in 2021 dat voor zover zij konden bepalen er volstrekt geen noodzaak was voor een dergelijke wijziging. Maar toch wilden ze een tegemoetkoming doen aan bewindspersonen die mogelijk oren zouden hebben naar een wetswijziging die een verbod op demonstreren met gezichtsbedekkende kleding mogelijk maakt.

Roorda, Brouwer en Schilder suggereerden een zogenaamd “vermommingsverbod” op te nemen in de wet, en ze gaven hiervoor de volgende formulering: “Het is verboden om gedurende een betoging op een openbare plaats aanwezig te zijn op een manier die geschikt en onder de gegeven omstandigheden gericht is om de vaststelling van de identiteit te verhinderen ter voorkoming van vervolging voor een misdaad of overtreding.”

Ook dit zou geen algemeen verbod inhouden op gezichtsbedekkende kleding tijdens demonstraties. Immers, het zou alleen verbieden om een masker of andersoortige bedekking te dragen als dit het doel heeft om vervolging voor een misdaad of overtreding te voorkomen. We hebben al gezien dat meerdere experts aangeven dat er andere redenen zijn om gezichtsbedekkende kleding te dragen tijdens demonstraties. Roorda, Brouwer en Schilder maken duidelijk dat bewindslieden het hier mee moeten doen. Een algemeen verbod op gezichtsbedekkende kleding tijdens demonstraties achtten ze zowel onwenselijk als onhaalbaar.

Willekeur

Het toevoegen van een dergelijk vermommingsverbod aan de Wet Openbare Manifestaties zou het demonstratierecht inperken. En het zou handhavende instanties zoals de politie voor een lastige taak stellen. Ze moeten dan immers tijdens een demonstratie bepalen met welke bedoeling iemand diens gezicht bedekt. Op zich zou dit voldoende reden moeten zijn om zo’n plan te laten varen, want het zou willekeur in de hand werken. Echter, het is bekend dat de politie doorgaans weinig moeite heeft met willekeur en aanhoudingen op verkeerde gronden.

De vraag is nu hoe dit alles zal uitpakken. Minister Ollongren maakte in 2019 duidelijk dat er geen behoefte was aan een verbod op gezichtsbedekkende kleding tijdens demonstraties, en minister Yeşilgöz-Zegerius zei in 2023 nog dat een dergelijk verbod niet past binnen het demonstratierecht. Nu het voorstel wederom op tafel ligt, en wel op het bord van NSC-minister Uitermark, is het afwachten of zij eenzelfde lijn zal houden. Het feit dat een wijziging van de Wet Openbare Manifestaties toch al in het verschiet lag, en het feit dat de huidige regering expliciet heeft afgesproken het demonstratierecht in te perken, maken dat ik er niet gerust op ben.

Maarten Steenhagen
(Maarten is te vinden op Mastodon)