Via juridische procedures gaten proberen te schieten in het keiharde uitkeringsbeleid
Rechters en gemeenten mijden principiële uitspraken over de Participatiewet en volgen in het algemeen nogal slaafs de ideologische prietpraat van de regering. Het komt vaak voor dat advocaten in verband met die wet namens een cliënt een rechtszaak beginnen tegen de gemeente. Soms trekt de gemeente voortijdig een besluit in dat op een individu betrekking heeft, bijvoorbeeld wanneer een voorlopige voorziening is aangevraagd en men ziet aankomen dat men de zaak gaat verliezen. Soms trekt de gemeente een besluit pas op het laatste moment bij een rechtszaak in, om zo te vermijden dat de rechter een principiële uitspraak gaat doen over het gemeentelijke beleid. Bij intrekking hoeft de gemeente namelijk geen rekening te houden met de mogelijke rechterlijke beslissing dat dat beleid in strijd is met de wet.
Dat soort uitspraken komen voor. Bij de cliënt die naar de rechter is gestapt, wordt het besluit dan teruggedraaid. In vergelijkbare gevallen kan de gemeente, wanneer de betrokken persoon geen procedure gaat voeren, het besluit doodleuk handhaven, hoewel het in strijd is met de wet. Dat doen gemeenten soms ook. De gemeente Amsterdam bijvoorbeeld handhaaft dan het beleid voor die cliënten die geen procedure zijn begonnen, wat in het verleden het geval is geweest bij de verschillende regelingen voor chronisch zieken en gehandicapten.
Centrale Raad van Beroep
Ook komt het regelmatig voor dat een bepaalde procedure door een cliënt wordt gevoerd tot aan de Centrale Raad van Beroep, de hoogste rechterlijke instantie voor wat betreft de Participatiewet. Ook als een zaak bij de Centrale Raad komt, gebeurt het dat de gemeente het bestreden besluit op het laatste moment intrekt. Weliswaar vinden er tussen gemeenten en de Centrale Raad geen overleggen achter gesloten deuren plaats. Dat mag namelijk niet. Maar de Centrale Raad kan tijdens de openbare rechtszitting door het stellen van vragen en het maken van opmerkingen subtiel laten doorschemeren dat men een principiële uitspraak ten nadele van de gemeente aan het overwegen is. Zo hebben gemeenten er alle belang bij om voor hen nadelige uitspraken over de verplichte “tegenprestatie” in het kader van de Participatiewet te vermijden. In zo’n geval trekt men het bestreden besluit liever in.
Dat wil uiteraard niet zeggen dat de Centrale Raad altijd kritisch is richting gemeenten. Vaak blijkt de Centrale Raad slaafs het beleid van de regering te volgen, zonder daar inhoudelijk kritiek op te leveren. Ook is de Centrale Raad er zeer terughoudend in om Nederlandse wetten, zoals die door het beleid van de regering tot stand komen, te toetsen aan internationale mensenrechtenverdragen die Nederland heeft ondertekend. Zo verwijst de Centrale Raad in de motivatie van uitspraken vrijwel nooit naar het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
Hoe slaafs de Centrale Raad het regeringsbeleid volgt, bleek onlangs bij de dertien uitspraken over de kostendelersnorm in diverse uitkeringen. De Centrale Raad voerde aan dat bij de kostendelersnorm, zoals ook de regering stelt, “de vangnetfunctie van de bijstand blijft gewaarborgd, het lonend blijft om te werken en er een bijdrage wordt geleverd om de schatkist van de overheid op orde te brengen”. Twee dagen later publiceerde het onderzoeksbureau Regioplan, dat in opdracht van de gemeente Amsterdam een onderzoek had uitgevoerd, een rapport waaruit bleek dat van de argumenten van de Centrale Raad veel niet klopt. De kostendelersnorm is ingevoerd omdat volgens de regering twee alleenstaanden die in hetzelfde huis wonen, veel kosten kunnen delen en dus minder kosten van levensonderhoud hebben dan een alleenstaande die alleen woont. Het onderzoek van Regioplan toont aan dat die redenering niet opgaat. De alleenstaanden die in hetzelfde huis wonen, kunnen veel kosten niet samen delen. En ze geraken door de kostendelersnorm in grote armoede. Dat is ook de reden waarom de Amsterdamse Bijstandsbond een petitie tegen de kostendelersnorm heeft opgesteld.
Uitzondering
Een uitzondering op bovenstaande ontwikkelingen zijn de uitspraken van rechters over boetes die gemeenten hebben opgelegd. Die uitspraken zijn gebaseerd op de op 1 januari 2013 van kracht geworden Fraudewet, ingesteld door VVD-minister Henk Kamp, de voorganger van minister Lodewijk Asscher. De uitkeringsgerechtigde heeft over het algemeen een inlichtingenplicht naar de uitkeringsinstantie toe. Die plicht is zeer ruim geformuleerd. De uitkeringsgerechtigde moet alles melden wat van belang “zou kunnen” zijn. Daaronder zou ook een boekenbon van 25 euro kunnen vallen die de uitkeringsgerechtigde van zijn oma heeft gekregen, voor zijn verjaardag.
In het oorspronkelijke boetebeleid moest er bij een waarschuwing vanwege vermeende schending van de inlichtingenplicht meteen ook een boete worden opgelegd. Ook al was er bij de uitkeringsgerechtigde duidelijk geen sprake van opzet. De Fraudewet maakte het mogelijk dat de overheid het onterecht uitgekeerde bedrag terugvorderde en datzelfde bedrag ook nog eens als boete oplegde. Bij herhaling kon de boete oplopen tot 150 procent van de uitkering. Daarnaast kon de uitkering enkele maanden worden stopgezet. Daarmee moest de fraudeaanpak worden gestroomlijnd met het strafrecht.
De Nationale Ombudsman en de rechter wezen er in uitspraken echter op dat in het strafrecht opzet moet worden aangetoond en dat er bij de fraudeaanpak van uitkeringsgerechtigden van opzet werd uitgegaan. De Ombudsman en de rechter spraken zich uit over een reeks situaties waarbij er juist geen sprake was van opzet, maar eerder van onvermogen en misverstand. Zo was soms niet duidelijk welke informatie de overheid wilde hebben van de uitkeringsontvanger. In de jurisprudentie hebben rechters een streep door dit boetebeleid gezet, het was ook voor hen te belachelijk. Maar ook in deze gevallen kwam het vermijdingsgedrag van de rechterlijke macht naar voren. Hoewel de Fraudewet evident in strijd was met mensenrechtenverdragen, zoals het EVRM, gebruikten rechters dit argument nooit in de boetezaken. Ze zochten altijd een andere juridische grond voor hun uitspraken. Minister Asscher kwam tegemoet aan de uitspraken van de rechters en de kritiek van de Ombudsman. De hoogte van de boete wordt afhankelijk van de ernst van de overtreding, van de mate waarin de fraudeur blaam treft en van de omstandigheden van de fraudeur. De uitkeringsinstantie kan voortaan ook een waarschuwing zonder boete geven.
Invloed van rechtse prietpraat
Het is duidelijk dat de confrontatie van de rechterlijke macht met de Haagse politiek bij het boetebeleid niet meer dan een uitzondering is en dat men ook daar probeert om bepaalde argumenten te vermijden. Mijn stelling is dat de gemeenten en de Centrale Raad een harde confrontatie met de Haagse politiek bij juridische procedures proberen te vermijden, omdat ze bang zijn voor de discussies die daarop zouden kunnen volgen. Ze zijn bang dat het beleid bij het overheersende rechtse klimaat nog slechter wordt, of… ze zijn het eigenlijk wel eens met dat beleid, zoals de verplichte “tegenprestatie”, hoewel ze weten dat de maatregelen in feite in strijd zijn met bepaalde rechten, zoals die zijn neergelegd in mensenrechtenverdragen. Maar ze willen daarover dan geen uitspraak doen.
De toets aan mensenrechtenverdragen als het EVRM hanteert men zelden bij zaken in het sociale zekerheidsstelsel. Dat kan te maken hebben met het feit dat de Europese eenwording en de Europese regelgeving controversieel zijn, waarbij in de Haagse politiek en in de samenleving stemmen opgaan om bijvoorbeeld het EVRM maar niet meer te onderschrijven. Om een voorbeeld te noemen: de invloedrijke VVD-ers Stef Blok en Klaas Dijkhof betoogden al in 2011 in De Volkskrant dat de Nederlandse regering binnen Europa steun moest gaan zoeken om het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aan banden te leggen. De rechters in Straatsburg zouden wetten in de EU-landen bedreigen die democratisch tot stand zouden zijn gekomen. Met andere woorden: als wij, als uitvoerende en wetgevende macht, een wet aannemen, dan moet de rechterlijke macht zich er niet mee bemoeien en de wet dus niet gaan toetsen aan mensenrechtenverdragen. De rechters willen een discussie daarover vermijden, ook al omdat de Centrale Raad zelf onder vuur ligt. Bij de discussie in de Haagse politiek over de reorganisatie van de rechterlijke macht gaan stemmen op om de Centrale Raad maar op te heffen. De Centrale Raad staat dus onder druk. Daaruit blijkt de grote invloed van rechtse prietpraat, ook als de verkondigers daarvan op dit moment geen regeringsmacht hebben, zoals Wilders.
Via juridische procedures veranderingen teweegbrengen in het landelijke en gemeentelijke beleid vormt een moeizame weg, al moeten we dat volgens mij wel blijven proberen, samen met andere acties. De gang van zaken bij het boetebeleid toont aan dat het wel degelijk wat kan opleveren, maar je moet er niet teveel van verwachten.
Piet van der Lende
(Dit artikel verscheen eerder op de site van Konfrontatie. De links zijn door ons toegevoegd.)