LVV-opvang voor mensen zonder papieren: geen oplossing, wel manipulatie en propaganda (deel I)

De Landelijke Vreemdelingenvoorziening (LVV) is een van de vele misbaksels in de smerige keuken van de migratiebeheersing van de overheid. In vijf pilotgemeenten bestaat een LVV-opvang waar mensen zonder papieren tijdelijk en onder voorwaarden een plek kunnen krijgen. Maar veel mensen worden aan de poort van de LVV al weggestuurd, of na een tijdje weer op straat gedumpt. De LVV-opvangen lijken vanuit de overheid vooral te worden ingezet om de aanhoudende kritiek op de hardvochtigheid van het uitsluitbeleid te doen verstommen, steungroepen te proberen in te kapselen, en nog meer druk op vluchtelingen en migranten te zetten om Nederland te verlaten. Hieronder de eerste helft van dit artikel. Morgen wordt het tweede deel gepubliceerd.

In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie en Veiligheid schreven de onderzoekers Annemieke Mack, Eline Verbeek en Janine Klaver een eerste evaluatierapport (pdf) over de LVV’s over de periode mei 2019 tot april 2020. De drie onderzoekers werken voor Regioplan, een beleidonderzoeksbureau voor de overheid. In het in juli uitgekomen rapport zijn de vijf LVV’s meegenomen die in Amsterdam, Eindhoven, Groningen, Rotterdam en Utrecht uit de grond zijn gestampt. De vijf LVV’s werken allemaal anders, want de LVV-structuur is een experiment, waarbij na een proefperiode de volgens de overheid meest effectieve methode over het hele land uitgerold zal worden. Gezien de staat van dienst van het WODC en het ministerie van Justitie en Veiligheid en de taal van de beleidsmakers van de afgelopen twintig jaar lijdt het geen twijfel dat de vorm waarbij de meeste mensen het land uitgewerkt zullen worden, als beste zal worden aangewezen.

De eerste conclusies in het rapport liegen er echter niet om: bij alle organisaties en instanties, steungroepen, gemeenten en rijksdiensten is er teleurstelling over de resultaten tot nu toe. Er worden “nauwelijks oplossingen gevonden voor casussen” en de “duurzame uitstroom is erg laag”, zo valt te lezen. Rijkspartijen klagen over grote tijdsinvesteringen, steungroepen over werkdruk en te korte begeleidingstermijnen. Volgens rijkspartijen zijn steungroepen teveel gericht op verblijfsrecht, en volgens steungroepen zijn rijkspartijen teveel gericht op restrictie en toezicht en kijken overheidspartijen (inclusief gemeenten) te weinig buiten het eigen kader.

De steungroepen wijzen ook op de gezondheidsproblematiek van de ongedocumenteerden. “Veel vreemdelingen kampen met (ernstige) psychische en/of fysieke gezondheidsproblemen. Deze klachten staan de begeleiding in de weg.” Volgens de steungroepen “is het starten van de juiste behandeling niet altijd gemakkelijk, door de lange wachtlijsten of de beperkte toegang tot de juiste zorg. In iedere pilotgemeente is sprake van (lange) wachtlijsten voor (ggz-)behandeling. De wachtlijsten zorgen ervoor dat stabilisatie en begeleiding noodgedwongen uitgesteld worden, waardoor termijnen voor de begeleidingstrajecten ook in de knel kunnen komen.” Helaas wordt er ook geklaagd over de ongedocumenteerden zelf: “de boodschap dat legalisering geen optie is” zou bij hen niet aankomen.

Niet objectief meetbaar

De landelijke overheid wil dat de LVV’s in de plaats komen van de lokale Bed-, Bad-, Brood-opvangen (BBB). Mensen zonder papieren die aan de voorwaarden voldoen, zouden in de regionale LVV’s moeten worden opgevangen. Maar om het ingewikkeld te maken verschillen de groepen die daar worden opgevangen per LVV-stad.

Mensen die in een ander Europees land binnenkwamen en daar volgens Europese regels naar terug moeten keren (Dublin-claimanten), worden op grond van de landelijke regels uitgesloten van opvang, behalve in Amsterdam. In Utrecht worden in sommige gevallen mensen met een recht op andere opvang (zoals een gezinslocatie) vanwege humanitaire redenen opgevangen, in andere LVV’s zijn zij uitgesloten. In Groningen zit een aantal mensen met een zwaar inreisverbod of ongewenstverklaring (ook een uitsluitingsgrond) op basis van “humanitaire overwegingen en overwegingen in relatie tot openbare orde en veiligheid”.

De lokale regels zijn op andere vlakken juist beperkender dan de landelijke. Alle LVV’s hebben een criterium van regiobinding ingesteld, zonder dat er al een “landelijk dekkend netwerk” van LVV’s is. In Groningen worden zelfs geen mensen uit Friesland, waar geen LVV is, opgevangen. In Eindhoven moet tenminste een half jaar regiobinding bestaan voordat iemand in de LVV wordt opgevangen. Rotterdam wil geen mensen opvangen die al langdurig in een BBB-opvang hebben gezeten, behalve die uit Den Haag en Leiden. Mensen uit zogenaamd “veilige landen” zijn uitgesloten van opvang tenzij “er concrete aanwijzingen zijn dat deze persoon aanspraak kan maken op een vergunning of bezig is met vertrek uit Nederland” (Amsterdam), of “wanneer zij doorverwezen zijn door een ngo gericht op terugkeerbegeleiding”, en dan voor maximaal 3 maanden (Rotterdam). Alleen mensen die ooit eerder in beeld waren bij de overheid, en die toen een zogenaamd Vreemdelingennummer (V-nummer) kregen, kunnen terecht in de opvang. Wie nooit eerder een procedure had, en ook nooit voor uitzetting is opgesloten in een deportatiebajes, is dus uitgesloten van opvang in de LVV.

En ondanks de mogelijkheid van individuele uitzonderingen vallen veel mensen buiten de boot. In het evaluatierapport wordt erkend dat “er ook groepen zijn die zijn uitgesloten van opvang. Hieronder kunnen ook personen vallen die eerder wel toegelaten waren tot de BBB-opvang, waar minder sprake was van een afgebakende doelgroep.” Daarnaast zijn er mensen die opvang nodig hebben omdat hun asielaanvraag net is afgewezen, en mensen die nooit eerder overheidsopvang kregen. Ook zij kunnen lang niet allemaal terecht in een LVV.

Bij alle LVV-steden is een voorwaarde dat iemand “moet willen meewerken aan toekomstperspectief”. Bij binnenkomst volgt er een screening die nagaat of er een mogelijkheid is voor “legalisatie, terugkeer of doormigratie”. Geen “perspectief” op zo’n “duurzame oplossing” betekent dat mensen weer moeten vertrekken uit de LVV, of er nu elders opvang is of slechts de straat wacht. Door het lokale LVV-samenwerkingsverband wordt besloten welk “begeleidingsscenario” wordt ingezet. De verschillen tussen de steden zijn bijzonder groot, zo blijkt uit het rapport. In Rotterdam en Groningen wordt vooral ingezet op terugkeer, in Amsterdam en Utrecht lopen veel meer voorbereidingen voor een herhaalde asielaanvraag. Ook is er verschil wanneer het begeleidingsscenario wordt vastgesteld: in Rotterdam binnen zes weken, de andere steden hanteren een langere termijn of bekijken dit per persoon. Maar meewerken aan het begeleidingsscenario is voor alle LVV-bewoners verplicht, anders wordt de opvang beëindigd. Rotterdam en Amsterdam hanteren daarnaast maximale verblijfstermijnen in de LVV, respectievelijk zes en achttien maanden. “Hierna is verlenging mogelijk wanneer er duidelijk aan een perspectief wordt gewerkt”, aldus de onderzoekers. “Lastig is echter dat bereidheid tot medewerking niet objectief meetbaar is”, zo stellen ze, “en dat de betrokken partijen verschillende visies hebben op de medewerking. Dit kan leiden tot onduidelijkheid en onenigheid. Het is hierdoor lastig bepalen wanneer een vreemdeling onvoldoende meewerkt en wanneer het verblijf in de LVV om deze reden beëindigd moet worden.”

Ontluisterend

Uit de cijfers in het onderzoek (peildatum 31 december 2019) blijkt dat een groot percentage van de aanvragers al bij de deur wordt afgewezen, zo’n 35 procent van het totaal van alle 1.095 aanmeldingen in de eerste acht maanden van de LVV’s. In Rotterdam, de LVV-stad waar de BBB-bewoners uit Leiden volgens de Leidse wethouder Marleen Damen naartoe moeten, werd zo’n 32 procent van de aanmeldingen afgewezen, een op de drie mensen. In Groningen is in het eerste half jaar zelfs 50 procent van de aanmelders geweigerd. Ruimtegebrek was daarbij niet het probleem. Er waren op de peildatum 69 vrije plaatsen in Amsterdam, 100 in Eindhoven, 99 in Groningen en 44 in Rotterdam. Alleen Utrecht gaf aan nagenoeg vol te zitten.

De uitstroomcijfers zijn nog meer ontluisterend. Het eerste halfjaar zijn 251 mensen uitgestroomd. Van alle ingestroomde mensen is slechts 6 procent “duurzaam” uitgestroomd, een kwart van de totale uitstroom. Per stad verschilde die uitstroom ook nog aanzienlijk. In Rotterdam hadden zich in de eerste maanden een aantal mensen gemeld met een, aldus de onderzoekers, “eigen terugkeerwens”. Dat krikte de Rotterdamse “duurzame uitstroom” op tot 9 procent van de totale instroom. In Utrecht waren er redelijk wat mensen die een verblijfsvergunning op basis van het kinderpardon kregen, daar was de “duurzame uitstroom” 12 procent. Het rapport noemt dit “de relatief makkelijke gevallen”. In Amsterdam, Eindhoven en Groningen bedroeg de “duurzame uitstroom” slechts 1 tot 3 procent.

Dat steekt allemaal nogal schamel af tegen de streefcijfers van de betreffende gemeenten. Die lopen uiteen van 20 procent “duurzame uitstroom” (Amsterdam, Utrecht, Eindhoven) tot wel 60 procent (Rotterdam). De onderzoekers vinden dit “niet verbazingwekkend gezien de betrekkelijk korte periode tussen de start van de begeleiding van vreemdelingen in de LVV en het peilmoment”. Dat mag zo zijn, maar gezien de maximale verblijftermijn die bijvoorbeeld Rotterdam hanteert, zes maanden, en voor “veiligelanders” maximaal drie, zegt het toch wel wat over de onrealistische ambitie van de gemeenten.

Wensdenken

Van de niet-duurzame uitstroom is zo’n 54 procent naar een andere opvang gegaan. Dat zijn met name mensen die naar een asielzoekerscentrum (azc) zijn gegaan voor een nieuwe asielaanvraag. De ervaring leert dat de IND daarvan opnieuw een groot gedeelte zal afwijzen, en dat zij dan opnieuw op straat komen. Het is nog maar de vraag of ze dan opnieuw in een LVV terecht kunnen, aangezien ze daar al zijn geweest. Van de rest van de LVV-uitstroom is de overgrote meerderheid “met onbekende bestemming vertrokken”, de opvang is “gedwongen beëindigd”, of men voldeed toch “niet aan de voorwaarden”. Vijfentwintig procent van de totale uitstroom is dus geklinkerd, oftewel: op straat gezet. In Rotterdam, LVV-stad voor Leidse mensen zonder verblijfsvergunning, is maar liefst 46 procent van de mensen die zijn uitgestroomd geklinkerd, bijna de helft. Dat staat in schril contrast met de juichverhalen van wethouder Damen in de Leidse gemeenteraad. Heeft zij de veel te hoge schatting vooraf van Rotterdam, 60 procent “duurzame uitstroom”, als werkelijkheid genomen in plaats van als het wensdenken dat het is?

En wat houdt dat eigenlijk in, “duurzaam uitstromen”? “Voor iedere vreemdeling in de LVV dient een duurzame oplossing gevonden te worden om langdurig ongedocumenteerd verblijf tegen te gaan”, aldus het rapport. “Dit kan zijn terugkeer naar het land van herkomst of doormigratie of legalisering van verblijf in Nederland. Om een dergelijke oplossing te vinden, zijn de LVV’s opgericht.”

Dit klinkt een stuk sympathieker dan het is. Dit reclamepraatje verhult de kern van het probleem. Het is de zoveelste reïncarnatie van de mythe van het “sluitende beleid” en de LVV’s zijn de nieuwste illusie in beleidsland. Opvang voor mensen zonder papieren is nodig, juist omdát er onder het huidige beleid voor legio mensen geen “duurzame oplossing” bestaat. Er zijn geen mogelijkheden voor verblijfsrecht of doormigratie, en velen kunnen niet terug omdat het land van herkomst onveilig is of niet meehelpt aan het verschaffen van reispapieren. Daarbij wordt door de staat overigens niet gemonitord hoe het mensen vergaat die terugkeren. Of het dus werkelijk een “oplossing” is voor hen, valt op z’n minst te betwijfelen. Af en toe bereiken verhalen van martelingen en gevangenisstraf na uitzetting de Nederlandse media. Maar dat wordt voor lief genomen door de staat. Hoe dan ook is vertrek een “oplossing” vanuit het oogpunt van de staat, wat de mensen in kwestie zelf ook mag overkomen.

Nee, de realiteit is dat vanwege het huidige beleid veel mensen “illegaal” zullen blijven. Een opvang organiseren rondom het tegengestelde idee, dat langdurig illegaal verblijf kan worden tegengegaan zonder het beleid zelf te veranderen, is niets anders dan bedrog. Een façade om de hardvochtigheid van het beleid te maskeren. En de verantwoordelijkheid voor de “oplossing” wordt niet bij het beleid gelegd, maar bij de mensen zonder papieren zelf, zoals altijd.

Mariët van Bommel

Harry Westerink