Openbaar vervoer kan best gratis (OV-reeks, deel 4)

Dit is het vierde artikel in een reeks over strijden voor een groen, gratis, uitgebreid en fijnmazig openbaar vervoer met goede lonen en arbeidsomstandigheden voor de werkers, en voor iedereen veiliger en goed toegankelijk. Strijden waarbij een samenkomen van de eco- en arbeidersbewegingen voorop staat. In dit oorspronkelijk Engelstalige artikel uit augustus 2018 beschrijft Wojciech Kębłowski concrete voorbeelden van gratis openbaar vervoer en laat hij zien dat het om veel meer gaat dan alleen geld.

Als we vervoersdeskundigen moeten geloven, is gratis vervoer van alle passagiers het laatste dat openbaar vervoersbedrijven zouden moeten doen. Volgens Alan Flausch, een voormalig directeur van de Brusselse instantie voor openbaar vervoer en de huidige secretaris-generaal van de International Association of Public Transport, is “gratis openbaar vervoer absurd als je het hebt over mobiliteit”. Volgens Vincent Kauffmann, professor aan de Universiteit van Lausanne en een van de belangrijkste deskundigen op het gebied van duurzame mobiliteit, “heeft gratis openbaar vervoer geen enkele zin”. Het afschaffen van het betalen voor openbaar vervoer door de passagiers wordt “irrationeel”, “oneconomisch” en “niet duurzaam” genoemd.

Onze ov-serie
1. Ecologische klassenstrijd
2. Van de remise naar de klimaatstaking
3. “Wat hebben we aan elektrische bussen als er geen chauffeurs meer zijn?”
4. Openbaar vervoer kan best gratis
5. Oproep voor gratis lokaal openbaar vervoer in Frankrijk
6. Gratis openbaar vervoer – er zijn nieuwe allianties mogelijk!

Daartegenover pleiten sociale wetenschappers, activisten en journalisten juist vóór gratis openbaar vervoer. Ook ambtenaren van steden waar gratis openbaar vervoer daadwerkelijk is ingevoerd, verdedigen die maatregel enthousiast. Voor Judith Dellheim, onderzoeker bij de Rosa Luxemburg Stiftung in Berlijn, is gratis toegang tot openbaar vervoer “de eerste stap in de richting van socio-ecologische transformatie”. Naar de mening van Michel Van Hulten, voormalig staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in Nederland en een van de eerste voorstanders van gratis openbaar vervoer in Europa, “gaat het over de terugkeer naar de commons (gemeenschappelijk bezit)”. Tot slot is dit volgens Naomi Klein precies wat steden over de hele wereld zouden moeten doen. “Om echt goed te reageren op de urgentie van klimaatverandering zou het openbaar vervoer gratis moeten worden.”

Experimenten met gratis openbaar vervoer

Ondanks alle kritiek op gratis openbaar vervoer, neemt het aantal steden dat hiermee experimenteert toe. In 1980 waren het er slechts zes. In 2000 was het aantal gegroeid tot 56. Tegenwoordig (2018) bestaat gratis openbaar vervoer in “volledige” vorm in ten minste 98 steden over de hele wereld. Volledig gratis openbaar vervoer betekent dat het overgrote gedeelte van de routes en diensten van het plaatselijke openbaar vervoer, voor de overgrote meerderheid van de gebruikers en voor het grootste deel van de tijd, gratis is. In nog een paar honderd andere steden is het openbaar vervoer gedeeltelijk gratis – hetzij in bepaalde stadsdelen of vervoersmiddelen, hetzij in speciale perioden van de dag of het jaar.

In 1962 was er voor de eerste keer sprake van volledig gratis openbaar vervoer en wel in Commerce, een voorstad van Los Angeles. In de zeventiger, tachtiger en negentiger jaren bevonden de meeste steden met gratis openbaar vervoer zich in de VS. In die tijd gebruikten voorstanders vooral sociale en politieke argumenten. Bovendien: omdat het gebruik van het openbaar vervoer zou toenemen, zouden de hoge kosten voor auto-infrastructuur afnemen. De grootste gratis openbaar vervoer-projecten uit die tijd waren in Mercer County (New Jersey) en Denver (Colorado). Beide zijn nu stopgezet. Tegenwoordig bestaat gratis openbaar vervoer in de Verenigde Staten in 27 plaatsen: kleine steden of plattelandsgebieden (bijvoorbeeld Edmund, Oklahoma; Kootenai County, Idaho), universiteitscampussen (Chapel Hill, North Carolina; Macomb, Illinois) en natuurparken en toeristenoorden (Crested Butte en Estes Park, beide Colorado).

Het eerste Europese experiment met gratis openbaar vervoer begon in 1971 in Colomiers, een voorstad van Toulouse (Frankrijk), en werd al snel gevolgd door Rome en Bologna. Misschien wel het bekendste voorbeeld van gratis openbaar vervoer is dat van Hasselt, in België. Geconfronteerd met het probleem van verkeersopstoppingen verklaarde de burgemeester in 1996 dat “we geen nieuwe wegen nodig hebben, maar nieuwe ideeën”. Hasselt liet de plannen voor de aanleg van een nieuwe ringweg varen en koos voor een nieuwe opzet van het openbaar vervoer en maakte het ook gratis. In 2014 stopte Hasselt met gratis vervoer, vanwege de hoge kosten en door veranderingen in het gemeentebestuur.

Sinds 2000 is er golf aan gratis openbaar vervoer-initiatieven in Europa. Een groot aantal daarvan bevindt zich in Polen (21 van de 65, allemaal sinds 2010) en Frankrijk (20). Veel Europese gemeenten richten zich op gratis openbaar vervoer als middel om het autogebruik terug te dringen (bijvoorbeeld Avesta, Zweden; Bełchatów, Polen) en om luchtvervuiling en lawaai door auto’s te verminderen (Tórshavn, Faeröer). Ook het helpen van achtergestelde groepen is voor veel steden een belangrijk argument (zoals in Lubin, Polen; Colomiers en Compiègne, Frankrijk). Soms is het een poging om collectief vervoer tot een gemeenschappelijk bezit te maken (Aubagne, Frankrijk; Mława, Polen).

Gratis openbaar vervoer komt het meest voor in kleine of middelgrote steden met minder dan 100.000 inwoners. De meeste van die steden halen nooit het nieuws – heb je ooit gehoord van Kościerzyna of Vitré, Hallstahammar of Lugoj, Velenje of Akureyri? Een belangrijke uitzondering is Tallinn, de hoofdstad van Estland, dat de grootste stad (440.000 inwoners) is met gratis openbaar vervoer. Dit voorbeeld toont duidelijk aan dat gratis openbaar vervoer ook kan werken in grotere stedelijke gebieden.

Toch lijken vervoersdeskundigen ervan overtuigd dat het gratis maken van openbaar vervoer irrationeel, zinloos en onverantwoord is. Terwijl het toch al in de praktijk bestaat in bijna 100 steden wereldwijd. Hieronder ga ik in op het debat van voor- en tegenstanders van gratis openbaar vervoer en vergelijk ik enkele argumenten met voorbeelden van het bestaande gratis openbaar vervoer in Tallinn (Estland) en Aubagne (Frankrijk). De keuze van deze twee steden is niet toevallig, want ze zijn beide belangrijk voor het bestuderen van gratis openbaar vervoer. Het project in Aubagne, een voorstad van Marseille, heeft veel media-aandacht gekregen in Frankrijk en Tallinn promoot zichzelf als “de hoofdstad van gratis openbaar vervoer” en propageert dit beleid actief in binnen- en buitenland.

Schadelijk en irrationeel?

De meeste vervoersdeskundigen bespreken het gratis openbaar vervoer beleid in termen van nut, efficiëntie en bijdrage aan economische groei. Zij bekritiseren het idee om betaling door passagiers af te schaffen, omdat het de financiële stabiliteit van openbaar vervoersnetwerken zou bedreigen. Gratis toegang tot bussen en trams stopt inkomsten uit de kaartverkoop, terwijl het tegelijkertijd de kosten verhoogt om de veiligheid te handhaven en te reageren op meer passagiers. Zoals een transportambtenaar uit Montpellier (Frankrijk) het uitlegde: gratis openbaar vervoer “ontneemt het openbaar vervoer middelen die essentieel zijn voor zijn ontwikkeling”. Bovendien zou het openbaar vervoer volgens veel transportingenieurs en economen moeten functioneren als een zichzelf financierend of zelfs winstgevend bedrijf, dat onderworpen is aan de wet van vraag en aanbod.

Gratis openbaar vervoer is in die gedachtegang een “mooi idee”, dat echter is gebaseerd op de illusie dat “er goederen of diensten zijn die geen kosten met zich meebrengen”. Met andere woorden, door gratis vervoer aan te bieden wordt de dienst in de ogen van zowel de vervoersbedrijven als de passagiers/klanten minder waard. Tot slot wordt gratis openbaar vervoer vaak afgeschilderd als “irrationeel”. Betaling voor openbaar vervoer zou niet alleen een inkomstenbron zijn, maar ook een mechanisme om passagiers zich goed te laten gedragen. Zonder betaling zouden passagiers reizen gaan maken die volgens ingenieurs erg kort, “niet-productief” of zelfs “nutteloos” zijn. Simpel gezegd zorgt betaling er voor dat passagiers niet gek gaan doen.

Sommige analisten wijzen erop dat wat de reizigers betalen voor hun ritten slechts een gedeelte is van de werkelijke kosten van het openbaar vervoer. En dat overheidssubsidie vaak noodzakelijk is voor onderhoud en investeringen in een openbaar vervoerssysteem. Dit blijkt in Tallinn en Aubagne inderdaad het geval te zijn. Voordat Tallinn overstapte op gratis vervoer, betaalden reizigers slechts een derde van het budget van het openbaar vervoersnetwerk, terwijl gemeentelijke subsidie goed was voor de resterende tweederde.

In Tallinn is het openbaar vervoer gratis voor alle geregistreerde inwoners van deze stad. Als gevolg hiervan steeg het aantal inwoners van Tallinn tussen mei 2012 (zeven maanden voor de start van het gratis vervoer) en mei 2016 van 415.000 naar 440.000. Mensen werden zichtbaar aangetrokken door de mogelijkheid van gratis ritten. Aangezien Estlandse gemeenten een deel van de inkomstenbelasting van hun inwoners krijgen, en de gemiddelde belastingbijdrage per inwoner voor de stad 1.600 euro per jaar bedraagt, betekende 25.000 nieuwe inwoners veertig miljoen euro aan extra inkomsten per jaar. Dit dekte het verlies aan bijdragen van reizigers (12,2 miljoen euro) en investeringen die nodig waren om aan de toegenomen vraag te voldoen (11,7 miljoen euro) ruimschoots. Het resultaat was dat Tallinn in plaats van geld te verliezen, er ruim 16 miljoen per jaar op vooruit ging.

In Aubagne betaalden de reizigers een nog kleiner gedeelte van alle kosten van het vervoersbedrijf, slechts 8,6 procent. Bovendien reisden veel mensen zonder te betalen. De overstap naar gratis openbaar vervoer benutte de lokale overheid om de vervoersbijdrage te verhogen. Dat is een belasting die Franse gemeenten lokale bedrijven met meer dan 10 werknemers kunnen opleggen. Volgens de Franse wet kon de belasting worden verhoogd van 1,05 procent naar 1,8 procent, zodra Aubagne zich verbond tot de aanleg van een tramlijn. De verhoging van de vervoersbijdrage bracht 5,7 miljoen euro op, aanzienlijk meer de kosten van het gratis maken van het openbaar vervoer (1,57 miljoen euro). Daarnaast waren er dan nog de besparingen op de verkoop en controle van vervoersbewijzen (160.000 euro).

Niet duurzaam?

Dan is er nog de discussie over de vraag of gratis openbaar vervoer bijdraagt aan “duurzame” mobiliteit. Voorstanders van gratis openbaar vervoer zien dit als een belangrijk onderdeel van de “goede stad”, die niet alleen economisch sterk is, maar ook sociaal en divers, milieuvriendelijk, gezond en uitnodigend naar haar bewoners. Om de “levenskwaliteit” en “leefbaarheid” te verhogen, proberen voorstanders van duurzame mobiliteit autovervoer te beperken en openbaar vervoer en “zachte” vervoerswijzen zoals fietsen en lopen te bevorderen.

Onderzoekers op het gebied van duurzaam vervoer menen dat het ontmoedigen van het gebruik van de auto – door parkeerbeleid, spitsheffingen of het verhogen van brandstofbelasting – effectiever is voor het terugdringen van automobiliteit dan het invoeren van gratis openbaar vervoer. Bovendien beweren zij dat nieuwe gratis passagiers vooral voetgangers en fietsers zijn, in plaats van automobilisten. Bovendien zou een forse toename van het aantal reizigers de kwaliteit van het openbaar vervoer achteruit doen gaan.

Deze beweringen blijken echter niet te kloppen, wanneer we kijken naar de gegevens over gratis openbaar vervoer in de praktijk. Ten eerste blijkt elk programma voor gratis vervoer te leiden tot een aanzienlijke toename van het aantal passagiers. In Tallinn steeg dit binnen drie jaar na het begin van gratis openbaar vervoer met veertien procent. In dezelfde periode steeg het aantal passagiers in Aubagne, waar het openbaar vervoer duidelijk onderbezet was, met een verbluffende 136 procent. Kan zo’n toename van het aantal reizigers – of ze nu daarvóór met de auto of de fiets gingen of dat zij liepen – als negatief worden bestempeld?

Hoewel het duidelijk niet een van de hoofddoelen van het beleid was, heeft het gratis openbaar vervoer toch een aantal autogebruikers doen overstappen op tram en bus. In Tallinn steeg het aandeel van het openbaar vervoer met 9 procent en daalde dat van de auto met 3 procent. Hoewel er geen precieze gegevens beschikbaar zijn, is in Aubagne een kleinere verschuiving naar het openbaar vervoer te zien. Twintig procent van de nieuwe passagiers die voorheen een auto bezaten, beweren dat ze hun auto hebben opgegeven vanwege de gratis ritten. Tot slot, terwijl zowel in Tallinn als in Aubagne de kwaliteit van het openbaar vervoer aanzienlijk toenam in de periode vóór de start van het gratis openbaar vervoer, bleef deze niet ondanks, maar juist dankzij het gratis reizen toenemen. Het aanbieden van gratis ritten aan passagiers zorgde voor nog meer politieke steun voor de verdere ontwikkeling van het openbaar vervoer, dat in beide steden hoog op de politieke agenda staat.

Sociaal rechtvaardig, politiek vernieuwend

Naast argumenten over economische levensvatbaarheid of bijdrage aan duurzame ontwikkeling gaat het debat over gratis openbaar vervoer ook over stabiele sociale en politieke verandering. De fundamentele waarde van gratis openbaar vervoer ligt in het vereenvoudigen van de manier waarop je ervan gebruik kan maken. Iedereen kan op elk moment instappen, wanneer die daaraan behoefte heeft. Openbaar vervoer is dan geen handelswaar meer, maar een “gemeenschappelijk goed”. Het is zodoende vergelijkbaar met andere openbare diensten zoals gezondheidszorg, parken, wegen, trottoirs, fietspaden, straatverlichting, bibliotheken, scholen en speeltuinen.

Net als deze diensten is het mogelijk openbaar vervoer continu gratis aan te bieden, ongeacht of iemand het op een bepaald moment nodig heeft of niet. Je hoeft toch ook geen muntjes in te werpen om ’s avonds op weg naar huis een lantaarnpaal aan te steken, of te betalen voor elke minuut die je in een park of bibliotheek doorbrengt. In die zin gaat gratis openbaar vervoer van een ander soort logica uit dan betaald openbaar vervoer. Het neemt afstand van de marktgerichte focus op winstgevendheid en voldoende vraag. Het stelt het vrije markt dogma ter discussie dat “betaling een manier is om ervoor te zorgen dat openbaar vervoer wordt gerespecteerd”.

Sommige gemeenteambtenaren zijn voorstander van gratis openbaar vervoer, omdat het past in hun socialistische visie van vervoer als een openbare, toegankelijke en voor iedereen betaalbare dienst. Andere hebben er sympathie voor, omdat het uitdrukking geeft aan een radicaler, anti-kapitalistisch principe van het terugdringen van het commercieel benutten van gemeenschappelijke goederen en diensten. Voor hen betekent het een overgang van “klant/passagiers” naar “inwoners”. Gratis openbaar vervoer kan je ook zien als een manier om de politieke controle over passagiers aan te vechten, die de overheid uitoefent door middel van vervoersbewijzen en toezicht, wat vaak gepaard gaat met politie-optreden tegen migranten zonder verblijfsvergunning.

Tot slot prijzen sommigen het bieden van onvoorwaardelijke toegang tot het openbaar vervoer aan als een manier om sociale uitsluiting, ongelijkheid en vervoersarmoede aan te pakken. Het vergroten van de toegankelijkheid voor passagiers met lagere inkomens betekent het creëren van een sociaal rechtvaardiger vervoerssysteem. Een gratis netwerk “toont solidariteit met de zwakkeren, met degenen die zich geen auto kunnen veroorloven, met degenen die afhankelijk zijn van het openbaar vervoer”.

Dat laatste is duidelijk zichtbaar in Tallinn. Het bieden van gratis toegang tot het openbaar vervoer resulteerde in een toename van het gebruik door baanlozen (32 procent) en lage inkomensgroepen (26 procent door inwoners met een inkomen van minder dan 300 euro per maand). Bussen en trams worden nu meer gebruikt door bewoners met ouderschapsverlof of gewoon verlof (21 procent) en gepensioneerden (17 procent). Dat zien we terug in alle leeftijdsgroepen, maar in het bijzonder onder jongeren (21 procent onder vijftien- tot negentienjarigen), mensen van middelbare leeftijd (16 procent onder veertig- tot negenenveertigjarigen) en ouderen (19 procent onder inwoners tussen de 64 en 74 jaar).

Het gebruik van het openbaar vervoer is toegenomen in post-Sovjetwijken waar een groot deel van de Russischtalige Tallinners woont, wat de integratie voor die etnische groep vergemakkelijkt. Tegelijkertijd is het gebruik ook gestegen in middenklassebuurten, waaruit blijkt dat gratis ritten niet alleen aantrekkelijk zijn voor de armen. Het is echter duidelijk dat gratis openbaar vervoer “niet al onze problemen zal oplossen; het kan een eerste stap zijn” naar een bredere verandering van de machtsverhoudingen die het vervoersbeleid bepalen.

Terwijl vervoersdeskundigen beweren dat passagiers zich meer zorgen maken over veiligheid, frequentie, betrouwbaarheid en beschikbaarheid van vervoer dan over de prijs ervan, hebben allerlei organisaties en bewegingen juist campagne gevoerd voor gratis openbaar vervoer.

Een van de vele voorbeelden is de Movimento Passe Livre (Beweging voor Gratis Openbaar Vervoer) die in juni 2013 in Brazilië in het hele land enorme protesten organiseerde tegen een prijsverhoging van het openbaar vervoer. De duurdere kaartjes toonden niet alleen de grote ongelijkheid tussen de welvarende autorijdende stedelingen en de armen die aangewezen zijn op het openbaar vervoer. “Gratis openbaar vervoer” was ook een strijdkreet tegen de steeds verdergaande verkwanseling van openbare diensten om zogenaamde “puur economische”, “rationele” en “duurzame” redenen.

Hoe zit het met de werkers?

Welke gevolgen heeft de overstap naar gratis openbaar vervoer voor de werkers van deze bedrijfstak? In veel steden, waaronder Tallinn en Aubagne, juichen chauffeurs gratis openbaar vervoer toe, omdat het hun arbeidsomstandigheden verbetert. Zelfs als de werktijden en salarissen hetzelfde blijven, hoeven chauffeurs niet langer kaartjes te verkopen en te controleren, wat vroeger een bron van veel stress was. De overstap naar gratis openbaar vervoer betekent ook dat chauffeurs geen contant geld meer hoeven te tellen aan het einde van hun werkdag. In Aubagne vertelde een chauffeur me dat gratis openbaar vervoer “hemels” is. “Het betekent geen stress meer over ritprijzen en kaartjes controleren. Met gratis openbaar vervoer kan de chauffeur zich concentreren op rijden en passagiers verwelkomen, meer niet.”

De overgang naar gratis openbaar vervoer is niet voor alle werkers positief geweest. In Tallinn werden maar liefst 70 van de 80 kaartjescontroleurs ontslagen. In Aubagne kregen kaartjescontroleurs nu de taak de veiligheid in de bussen te handhaven, omdat men aanvankelijk erg bezorgd was dat het gratis maken van het openbaar vervoer zou leiden tot vandalisme. Maar al snel bleek dat er nauwelijks veiligheidsproblemen waren, en kregen de inspecteurs nu de opdracht om toezicht te houden op het gedrag en de prestaties van de chauffeurs. In plaats van passagiers te controleren, controleren ze nu andere werkers.

Het verminderde takenpakket verbetert de positie van chauffeurs niet, of verzwakt die juist. In Tallinn kunnen chauffeurs weliswaar lid worden van een bedrijfsvakbond, maar individuele bonussen worden niet toegekend aan werkers die bezwaar maken tegen het bedrijfsbeleid. Zoals een chauffeur me vertelde: “Of het vervoer nu gratis is of niet, er is elke maand een vaste bonus: als je op tijd rijdt, komt de bonus, maar als je een klacht indient, loop je kans dat de bonus wordt verlaagd.”

Oorspronkelijk was het openbaar vervoer in Aubagne in handen van een familiebedrijf. Toen het gemeentebestuur overging tot gratis openbaar vervoer besteedde het dit uit aan Veolia, een Franse multinational. Voor een lokale vakbondsman is er “een grote tegenstrijdigheid tussen het aanbieden van gratis openbaar vervoer en dit laten beheren door een privébedrijf”. Hoewel Veolia het openbaar vervoer inderdaad gratis maakte, nam het tegelijkertijd een reeks maatregelen om het openbaar vervoer te “rationaliseren”. Zo werden de chauffeurs via een gps-systeem gecontroleerd om na te gaan of ze wel precies op tijd reden. Ook kregen zij geleidelijk aan minder invloed op de bedrijfsvoering. Kortom: hun positie verzwakte.

Vervoer gaat niet (alleen) over vervoer

De discussie over gratis openbaar vervoer brengt een breder probleem aan het licht. Het debat over vervoer wordt gewoonlijk overheerst door technische en economische argumenten, terwijl de sociale en politieke kanten van vervoer vaak onbesproken blijven. Dan ontstaan er misverstanden die haaks staan op de ervaringen in bestaande voorbeelden van gratis openbaar vervoer. Zo bestaat er de mythe dat gratis openbaar vervoer het faillissement van een gemeente betekent, terwijl het in werkelijkheid kan zorgen voor nieuwe inkomsten door nieuwe belastingbetalende inwoners aan te trekken (Tallinn) of door de mogelijkheid om lokale belastingen te verhogen (Aubagne). Hoewel het fabeltje de ronde doet dat gratis openbaar vervoer steden niet duurzamer en leefbaarder maakt, ligt het bewijs er dat gratis ritten tot op zekere hoogte zo aantrekkelijk zijn voor automobilisten dat zij hun bij tijd en wijle kiezen voor het openbaar vervoer, wat leidt tot minder luchtvervuiling en lawaai. Ook blijkt dat de kwaliteit van gratis vervoer niet slechter hoeft te zijn dan van betaald vervoer. Gratis openbaar vervoer is bovendien een krachtige symbolische bevestiging van politieke steun aan collectief vervoer.

Met andere woorden, vervoersbeleid gaat niet alleen over vervoer. Pas als we gratis openbaar vervoer beschouwen als een vorm van stedelijk beleid in plaats van vervoersbeleid, kunnen we de echte bedoeling en het werkelijke effect pas goed begrijpen. Dit vereist dat we gratis openbaar vervoer niet benaderen via wiskundige modellen en analyses van verkeersstromen, maar dat we het in verband brengen met de stad of regio waar het is ontworpen en in praktijk wordt gebracht. Dat we oog hebben voor plaatselijke machtsverhoudingen, politieke strijd, de arbeidsomstandigheden van de werknemers en de verschillen tussen de wijken. Kortom: gratis openbaar vervoer gaat verder dan puur vervoersbeleid.

Wojciech Kębłowski

Wojciech Kębłowski is momenteel professor aan het Cosmopolis Centre for Urban Research in Brussel en is ook fotograaf.

Het oorspronkelijke artikel “Public Transport Can Be Free” verscheen in 2018 in Jacobin. Vertaling en bewerking: Jan Paul Smit.