Verdragen verbieden opleggen van dwangarbeid als disciplineringsmiddel
Het Verdrag over de afschaffing van gedwongen arbeid is in 1957 aangenomen tijdens een zitting van de International Labour Organisation (ILO), waar ook Nederland lid van is. Volgens artikel 1-c van het verdrag verplichten alle leden zich “tot het afschaffen en niet meer gebruik maken van enigerlei vorm van gedwongen of verplichte arbeid als een middel tot arbeidsdiscipline”. De huidige bijstandsregels en zeker de regels die De Krom via zijn wetsvoorstel wil invoeren, vormen een flagrante schending van dit verdrag. Het is immers in heel Nederland steeds gebruikelijker aan het worden dat bijstandsgerechtigden op straffe van verlies van hun uitkering gedwongen aan het werk worden gezet, met het enkele doel om hen onbetaald werkervaring te laten opdoen en arbeidsdiscipline bij te brengen. Omdat deze dwangarbeid in strijd is met het verdrag, zouden bijstandsgerechtigden dat werk met succes kunnen weigeren door zich daarbij op het verdrag te beroepen. Gemeenten die werklozen gedwongen tewerkstellen, overtreden de internationale regels en dienen teruggefloten te worden. Voor zover bekend, lijkt er zich in Nederland nog vrijwel niemand druk te hebben gemaakt over deze schending door de overheid van het verdrag over de afschaffing van gedwongen arbeid. Daar moet verandering in komen.
Op 20 mei bracht de Raad van State een advies uit over diverse maatregelen waarmee het kabinet Bruin I de bijstandsgerechtigden nog meer wil opjagen richting betaald of onbetaald werk. Volgens de Raad van State staat “de tegenprestatie” die Bruin I aan werklozen wil opleggen op gespannen voet met “internationale verplichtingen”. Die tegenprestatie wordt namelijk niet in het kader van reïntegratie op de arbeidsmarkt verricht, en de bijstandsgerechtigde krijgt bij weigering een sanctie opgelegd. De Raad van State levert er kritiek op dat het kabinet niet is nagegaan of het nieuwe beleid op het gebied van dwangarbeid mogelijk in strijd is met het ILO-Verdrag over gedwongen arbeid uit 1930.
Eerder heeft de rechter al eens geoordeeld dat gemeenten te ver gingen met het opleggen van dwangarbeid aan bijstandsgerechtigden. Wie door gemeente-ambtenaren wordt gedwongen om onbetaald werk te doen, zou hen zelfs kunnen aanklagen wegens “ambtsmisbruik”. Op grond van artikel 365 van het Wetboek van Strafrecht moet namelijk een ambtenaar “die door misbruik van gezag iemand dwingt iets te doen, niet te doen of te dulden” worden gestraft met een gevangenisstraf of een geldboete. Nu de dwangarbeid voor bijstandsgerechtigden terrein wint, wordt het hoog tijd om ook al dit soort juridische wapens in te zetten en er druk mee uit te oefenen op de politieke besluitvormng en in de dagelijkse strijd voor een menswaardig bestaan.
Harry Westerink
Hier ter nadere informatie de kritiek van de Raad van State in haar advies op het wetsvoorstel van De Krom (1) en diens poging deze te pareren in zijn zogeheten Nader Rapport op deze kritiek (2):
1. In de toelichting wordt de vraag of de tegenprestatie op gespannen voet staat met artikel 4 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) (het verbod op dwangarbeid) ontkennend beantwoord. Daartoe wordt aangevoerd dat de betrokkene niet kan worden gedwongen de tegenprestatie te leveren, maar dat de weigering hooguit kan leiden tot het opleggen van een (financiële) maatregel. De Afdeling wijst in dit verband ook op de Forced Labour Convention (International Labour Organisation (ILO) verdrag nr. 29). Verschillende aspecten van de voorgestelde regeling maken deze kwetsbaar in het licht van deze bepalingen. Op zichzelf is het juist dat de betrokkene kan weigeren de tegenprestatie te leveren, maar de dreiging van een negatieve financiële maatregel kan hierbij niet worden veronachtzaamd, nu het personen betreft die zonder bijstand niet in hun bestaan kunnen voorzien. Er is in die zin sprake van opgedragen werkzaamheden waarvoor de betrokkene zich niet vrijwillig heeft gemeld en op de weigering waarvan sancties staan. Zoals in de toelichting (paragraaf 2.3 ) wordt opgemerkt, geldt weliswaar dat arbeidsverplichtingen in het kader van bijstand of sociale verzekeringen niet gelden als verplichte arbeid, dat neemt echter niet weg dat de thans voorgestelde verplichting wordt gepresenteerd los van de arbeidsinschakeling.
Artikel 4 EVRM en artikel 2, tweede lid, onder d, van de ILO Forced Labour Convention geven wel de mogelijkheid om werkzaamheden op te dragen, indien het, onder andere, gaat om “minor communal services”. Uit de ILO Forced Labour Convention vloeit nog een aantal eisen voort, zoals de eis dat deze werkzaamheden niet ten goede mogen komen aan private partijen (artikelen 4 tot en met 7), en dat voor de werkzaamheden een gebruikelijke betaling dient plaats te vinden (artikel 14). De thans voorgestelde regeling is onduidelijk wat deze aspecten betreft. Spanning met genoemde internationaalrechtelijke verplichtingen dient te worden weggenomen door te waarborgen dat de hiervoor bedoelde grenzen worden gerespecteerd.
2. Reactie De Krom in Nader Rapport:
De Afdeling advisering stelt in haar advies dat er spanningen zijn met het
internationaal recht, in het bijzonder ILO-verdrag nr. 29 inzake gedwongen arbeid. Dit verdrag bevat de verplichting om gedwongen arbeid in al zijn vormen af te schaffen c.q. in alle gevallen geen nieuwe vormen hiervan te introduceren. Verschillende aspecten van de voorgestelde regeling zouden deze kwetsbaar maken in het licht van verschillende bepalingen van dit verdrag.
In reactie op de zorgen van de Raad wijs ik op de werkingssfeer van dit verdrag en naar artikel 2, tweede lid, van ILO-verdrag 29 waarin bepaald wordt dat onder “gedwongen arbeid” niet wordt verstaan:
• onder b) elke arbeid of dienst, die deel uitmaakt van de normale burgerlijke verplichtingen van de burgers van een land dat volledig zelfbestuur heeft en,
• onder e) kleine gemeenschapsdiensten, d.w.z. diensten, uitgevoerd in het onmiddellijk belang van de gemeenschap en diensten, die uit dien hoofde beschouwd kunnen worden als normale, op de leden van de gemeenschap rustende, burgerlijke verplichtingen, op voorwaarde dat de bevolking zelf of haar rechtstreekse vertegenwoordigers het recht hebben zich uit te spreken over de noodzakelijkheid van die diensten.
Met dit wetsvoorstel wordt een nieuwe burgerlijke verplichting gecreëerd. In casu gaat het om een kleine groep inwoners daar waar het ILO-verdrag nr. 29, de aangesloten landen de ruimte biedt om bij wet zo nodig aan alle burgers van een land normale burgerlijke verplichtingen dan wel kleine gemeenschapsdiensten op te leggen. In dit wetsvoorstel gaat het uitsluitend om die groep die aangewezen is op uitkeringen die bekostigd worden uit de algemene middelen (een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand of de IOAW of IOAZ ) en daarnaast nog onder de beperkende voorwaarde dat betrokkene deze verplichtingen “naar vermogen” kunnen worden opgelegd en waar betrokkene door het college pas toe verplicht kan worden, indien dat college zich genoegzaam heeft overtuigd van de mogelijkheid dat betrokkene eventueel aanwezige zorgtaken kan combineren met die verplichtingen.
De bepalingen van ILO-verdrag nr. 29, waarnaar de Afdeling advisering in haar advies verwijst ( de artikelen 4 tot en met 7, en artikel 14) zijn niet van toepassing. Deze bepalingen zien op de situatie waarin wel sprake is van gedwongen arbeid als bedoeld in dit verdrag. Deze bepalingen kunnen derhalve niet zien op de hier voorgestelde “vormen van gedwongen arbeid” die op grond van artikel 2, tweede lid, zijn uitgezonderd. De met dit wetsvoorstel geïntroduceerde verplichting tot een tegenprestatie maar, om andere voorbeelden te noemen, ook de militaire dienstplicht (art. 2, tweede lid, onderdeel a) en een taakstraf op grond van een rechterlijke beslissing (art. 2, tweede lid, onderdeel c), vallen derhalve voor de toepassing van dit verdrag volledig daarbuiten. Er ontstaat hierdoor aldus geen spanning met door Nederland in internationaal verband aangegane verplichtingen. De memorie van toelichting is uitgebreid met een passage dienaangaande. Datum 14 juni 2011.